Volumineux (327 pages) et très austère, ce Guide des outils d’action économique est néanmoins un outil extrêmement précieux pour les collectivités : il détaille le fonctionnement, les règles et les limites de tous les types d’interventions économiques que les personnes publiques (« État, collectivités territoriales, établissements publics nationaux et locaux, autorités administratives et publiques indépendantes, sociétés à participation publique et autres groupements auxquels participent ces entités ») peuvent mettre en œuvre. 

Remis à jour chaque année, ce guide tient compte des évolutions législatives et de la jurisprudence la plus récente.

Des aides nombreuses mais strictement encadrées

Le guide est structuré autour des « huit familles » d’interventions économiques : fiscalité incitative, concours financiers, domanialité, activités économiques, entreprises et participations publiques, législation et réglementation économiques, déclarations publiques, accompagnement en matière économique. Certaines concernent surtout l’État, mais d’autres sont mobilisables directement par les communes et intercommunalités.

Pour chaque famille, un certain nombre de fiches ont été élaborées, avec, à chaque fois, des définitions précises, des exemples, l’évolution de la législation et la jurisprudence la plus récente – tant au regard du droit national que du droit européen, très regardant dans le domaine des aides publiques aux entreprises.

Sur la fiscalité incitative, par exemple, le guide rappelle que les règles fiscales sont du domaine de la loi, mais que celle-ci peut autoriser les collectivités à moduler le taux d’une contribution, voire de prononcer des exonérations, à des fins incitatives ou dissuasives. 

Le guide détaille également tous les concours financiers qui peuvent être apportés par une collectivité : subventions, prêts et avances remboursables, garanties… Avec là encore des règles strictes : ainsi, les communes peuvent octroyer des subventions à des entreprises en complément des aides régionales, mais pas de celles de l’État. 

Le Conseil d’État explique avec précision les conditions posées à l’attribution des subventions, notamment en matière de respect de la libre concurrence et du principe d’égalité. Il rappelle que l’octroi d’une subvention par une collectivité territoriale « est subordonné à trois conditions » : être justifié par un intérêt public, répondre aux besoins de la population et respecter le principe de neutralité. Ce dernier principe, soit dit en passant, interdit à une commune d’intervenir financièrement dans un conflit du travail, par exemple en votant une subvention à des grévistes.

Le guide rappelle naturellement les règles les plus récentes en matière d’aides dites « de minimis », c’est-à-dire les aides d’un montant inférieur à certains seuils, ce qui les exempte de l’obligation de notification à la Commission européenne.

Activité économique directe

Le guide n’aborde pas que la question des aides, puisqu’il traite de « l’intervention économique » en général : il détaille également les conditions de l’exercice direct d’une activité économique par une personne publique (fourniture de biens ou prestation de services). Après avoir expliqué les conditions dans lesquelles peuvent s’exercer ces activités, les auteurs du guide en décrivent les modalités (gestion en régie directe, marchés publics, contrats de concession, Epic, sociétés publiques locales, GIE, GIP, etc.). Ce chapitre est le plus volumineux du guide, vu le nombre de possibilités qui sont à la disposition des collectivités.

Une fiche spécifique, particulièrement fournie, est consacrée à « l’urbanisme économique », c’est-à-dire la manière dont une collectivité peut « mettre l’urbanisme au service d’un projet économique » : fixation de la destination des sols, aménagement commercial, fourniture de terrains viabilisés, zones d’aménagement, etc.

Ce guide n’est évidemment pas conçu pour être lu d’une traite, mais comme un outil auquel les élus et les techniciens peuvent se référer avant une prise de décision. Comme le souligne l’avocat spécialiste du droit des collectivités Éric Landot, sur son blog, il n’est pas entièrement exhaustif : la question des intercommunalités y est trop peu abordée, et « certains montages liés au maintien des services nécessaires à la population en milieu rural » ont été « omis ». 

Il reste néanmoins un outil extrêmement utile, gratuit, et surtout jouissant d’une indiscutable autorité puisqu’il a été rédigé au sein de la plus haute juridiction administrative. « Quiconque brandit ce document aura peu de chances, sauf mauvaise compréhension ou exécution ratée, d’être contredit par l’État ou par le juge », souligne Éric Landot. 

Ce guide est téléchargeable en intégralité ou fiche par fiche, sur une page dédiée du site du Conseil d'État.