De quelque côté que l’on regarde, la situation semble bloquée. C’est la sensation ressentie à la lecture du rapport de la « Mission complémentaire sur le système de retraite des agents des collectivités locales et des établissements hospitaliers », réalisé conjointement par les inspections générales des finances, de l’administration et des affaires sociales. Ce rapport, rendu en février 2026, a été publié en toute discrétion ces derniers jours sur le site du Bulletin officiel du ministère de l’Intérieur. Et il n’est guère optimiste : pour les inspections générales, le régime est « dans une impasse financière » et, sans évolutions « systémiques », il court à la catastrophe. 

« Néant »

Ce n’est pas la première fois que les inspections générales sonnent le tocsin : dans un précédent rapport, rendu en 2024, les conclusions avaient été peu ou prou les mêmes, et d’importantes recommandations avaient été formulées pour faire évoluer le régime en profondeur. Problème : aucune de ces recommandations n’a été suivie d’effet par le gouvernement ou le législateur, sauf une – la plus facile évidemment à prendre pour le gouvernement : la hausse massive des cotisations employeurs, décidée par décret le 30 janvier 2025, et qui a conduit à 12 points d’augmentation des cotisations, étalée sur trois ans, pour les employeurs territoriaux. Pour toutes les autres propositions faites par la précédente mission, on peut lire dans la colonne « mise en œuvre » du nouveau rapport : « Néant ». 

Dégradation « inéluctable »

Les causes des difficultés structurelles du régime CNRACL sont bien connues : elles tiennent d’abord au vieillissement de la population et à l’arrivée progressive à la retraite de la génération des babyboomers, qui provoque inéluctablement un déséquilibre entre cotisants – de moins en moins nombreux – et pensionnés – de plus en plus nombreux. Pour mémoire, le ratio entre cotisants et pensionnés était de 2,29 en 2013 (2,29 cotisants pour un pensionné) ; il était de 1,58 en 2023. « Cette tendance va se poursuivre », indiquent les rapporteurs. D’autant plus vite que le recours de plus en plus fréquent aux contractuels aggrave la situation : pour les agents contractuels, ni les agents ni les employeurs ne cotisent à la CNRACL, ce qui veut dire des recettes en moins pour le régime, alors que le nombre de pensionnés continue d’augmenter. 

La fonction publique territoriale (FPT) est par ailleurs soumise à une particularité : le taux de féminisation très élevé des effectifs. Il y a beaucoup plus de femmes que d’hommes dans la FPT (61 % contre 39 %) ; les femmes vivent en moyenne plus longtemps que les hommes, ce qui veut dire qu’elles sont pensionnées plus longtemps, ce qui nécessite une réserve financière plus importante que dans d’autres régimes. 

Enfin, les rapporteurs ne manquent pas de pointer ce qui apparaît comme le péché originel dans cette affaire : le fait que, par le biais du mécanisme dit de « compensation démographique », les fonds de la CNRACL ont été siphonnés au fil des décennies pour compenser le déficit d’autres régimes, déficitaires. Pour mémoire, de l’aveu des inspections elles-mêmes, ce sont près de 100 milliards d’euros qui ont été prélevés dans les caisses de la CNRACL ces cinquante dernières années, quand la caisse était largement bénéficiaire. Cet argent, qui aurait pu servir à éponger le déficit de la CNRACL aujourd’hui que sa situation est beaucoup plus défavorable, a disparu. Résultat : la caisse n’a et n’aura d’autre recours que d’emprunter. Son déficit et sa dette vont se creuser « inéluctablement », avec une dette cumulée en 2045 que les rapporteurs estiment entre 60 et 110 milliards d’euros. 

Un remède pire que le mal

Autre point très inquiétant : les inspections, si elles reconnaissent que la hausse massive des cotisations employeurs était « nécessaire », sont bien obligées de constater qu’en la matière, le remède est pire que le mal – ou du moins, aggrave le mal. Dans un contexte financier très difficile pour les collectivités, le surenchérissement du coût du travail qu’implique cette hausse ne peut avoir qu’un effet : décourager les employeurs d’embaucher des fonctionnaires. Il faut rappeler que les cotisations employeurs à la CNRACL tournaient autour de 10 % en 1985. Elles seront de 43,65 % en 2027 ! Aucun employeur privé, il faut le noter, ne paye un taux de cotisations patronales similaire – et il ne fait d’ailleurs aucun doute que le patronat ne le tolérerait pas.

La hausse des cotisations a un effet délétère sur l’emploi de fonctionnaires et pousse les employeurs à recourir aux contractuels… diminuant d’autant les rentrées de cotisations pour financer les retraites des agents déjà partis. Le serpent se mord la queue. Et les choses ne risquent pas de s’arranger puisque les inspections générales prônent – bien qu’en ayant l’air de le regretter – un nouveau train de hausse des cotisations après 2027, seul moyen de faire rentrer un peu d’argent supplémentaire dans les caisses. 

Notons également que les sempiternelles injonctions de l’État à « réduire les dépenses » des collectivités (tout en augmentant de l’autre main leurs cotisations…) représentent, de facto, une pression à la baisse des effectifs – sans parler des nombreux partis politiques qui prônent le non-remplacement des fonctionnaires partis à la retraite. Mais si le nombre de fonctionnaires baisse drastiquement comme le souhaitent un certain nombre de courants politiques, qui payera les retraites des fonctionnaires retraités ?

Augmenter les cotisations sur l’emploi des contractuels ?

Face la problématique du renchérissement du coût du travail des fonctionnaires territoriaux et de sa conséquence – le recours aux contractuels –, les rapporteurs proposent une solution qui, à n’en pas douter, va faire grincer des dents : augmenter les cotisations patronales pour les contractuels ! 

La mission désigne ce dispositif sous une appellation assez neutre : « dispositif de neutralisation du surcoût lié à la hausse des seules cotisations vieillesse des agents titulaires ». Mais il s’agirait bien d’instaurer une « contribution » supplémentaire portant sur l’emploi des contractuels, afin de « neutraliser les écarts de coût » et de « dissuader les éventuels mouvements de substitution entre recrutements de contractuels et de titulaires, susceptibles d’intervenir à la suite d’une hausse des taux de cotisation ». Pour parler plus clairement, le raisonnement est le suivant : si cela coûte aussi cher d’embaucher des titulaires que des contractuels, parions que les employeurs choisiront d’embaucher des titulaires. 

Il est peu probable que ce raisonnement soit partagé par les employeurs territoriaux. 

Réformes « systémiques »

Ces mesures ne sont, quoi qu’il en soit, que de court terme, indiquent les rapporteurs, qui appellent les pouvoirs publics à « prendre acte que la trajectoire financière n’est pas soutenable » et qu’il se trouve « dans une impasse financière » : la seule hausse des taux de cotisation ne permettra pas à long terme de faire face, pas plus qu’une nouvelle réforme des retraites. Les rapporteurs ont calculé que pour remettre le régime CNRACL à l’équilibre par ce biais, il faudrait reculer l’âge de la retraite des agents à … 68 ans. 

Ils appellent donc, dans un premier temps, à faire appel à la « compensation démographique », celle-là même qui a opéré un transfert massif des caisses de la CNRACL vers d’autres régimes, mais dans l’autre sens : c’est maintenant aux autres régimes de venir en aide à la CNRACL. Les rapporteurs notent que la Cour des comptes a proposé, quant à elle, la suppression pure et simple de ce dispositif. Une telle mesure, selon le rapport, « rendrait définitivement impossible le redressement financier » de la CNRACL. Il prône donc, au contraire, « une modification importante du mécanisme de la compensation démographique dans un sens très favorable à la CNRACL ». 

À plus long terme, les rapporteurs suggèrent au gouvernement de réfléchir à des réformes « systémiques » et de tout remettre à plat. 

Parmi les idées proposées – l’une des moins radicales – on trouve celle d’affilier tous les agents, donc y compris les contractuels, à la CNRACL, ce qui aurait un effet immédiat sur les rentrées de cotisations… mais poserait à terme le problème d’une augmentation du nombre de pensionnés à l’avenir. 

Autre proposition : fusionner la CNRACL avec les autres régimes des pensions de l’État en créant un seul et unique « pôle public », autrement dit une caisse unique de retraite pour tous les agents des trois fonctions publiques. Une autre alternative, selon les rapporteurs, serait l’inverse, à savoir : faire rentrer la CNRACL dans le régime des salariés du secteur privé (Cnav et Agirc-Arrco). 

Quel que soit le choix, le « statu quo » est impossible, jugent les rapporteurs. L’une de ces solutions devra, estiment-ils, être décidée. Ils demandent donc au gouvernement de « mener les concertations nécessaires (…) pour permettre le choix d’un changement systémique, en rattachant la CNRACL à un pôle ‘’public’’ ou à un pôle ‘’privé’’ de retraite ». 

L’idée est lancée. Il reste à savoir si le gouvernement va choisir de lancer une telle concertation et de prendre le problème à bras-le-corps. Ou de remettre encore une fois le problème à plus tard en se contentant de la (douloureuse) rustine qui consiste à assommer les employeurs territoriaux sous les hausses de cotisations. 

Télécharger le rapport.