C’est un débat décisif qui s’ouvre aujourd’hui à l’Assemblée nationale, avec le début de l’examen de la première partie (« recettes » ) du projet de loi de finances (PLF) pour 2027. Et au vu du déroulement des débats en commission, la semaine dernière, les choses ne s’engagent pas bien pour le gouvernement. 

Comme Maire info le relatait hier, la commission des finances a non seulement détricoté toute une partie du texte – notamment les mesures frappant les collectivités territoriales – avant de rejeter, purement et simplement, le texte dans son ensemble. 

Certes, cet épisode est sans conséquence réelle : le débat budgétaire a ceci de particulier que l’avis de la commission n’est que consultatif et que les débats en séance publique porteront sur le texte initial. En revanche, il a donné le ton : cet examen en commission est une sorte de répétition générale de ce qui risque de se passer en séance. Le fait que tous les partis n’appartenant pas au « bloc central » , de LFI au RN en passant par Les Républicains et le PS, aient tiré à boulets rouges sur ce texte augure mal d’une issue favorable. Mais quels sont les scénarios possibles ?

Motion de rejet

Le premier est que l’examen n’ait tout bonnement pas lieu. Ce n’est pas impossible. Dès ce soir, le Parti socialiste a annoncé qu’il mettra aux voix une motion de rejet de ce texte, tout comme La France insoumise. Il semble probable à l’heure où nous écrivons que toute la gauche votera cette motion. Reste à savoir ce que fera le Rassemblement national : s’il vote la motion, la messe sera dite, et celle-ci recueillera une majorité absolue. Conséquence : le texte sera directement rejeté par les députés et partira au Sénat. 

3 862 amendements

Deuxième option : si la motion de rejet ne passe pas, les débats commenceront et ils sont censés durer, en théorie, deux semaines : sur l’agenda de l’Assemblée nationale, l’examen de la seconde partie du PLF doit débuter le mardi 27 octobre. Ces deux semaines seront-elles suffisantes pour examiner les 3 862 amendements déposés sur cette seule partie du texte ? Cela semble peu probable. 

Si les débats se déroulent jusqu’à leur terme, encore faudra-t-il adopter la copie amendée par les députés. Et il est tout à fait possible que l’on aboutisse finalement à un texte dans lequel plus personne ne se retrouve, au point que même le bloc central puisse ne pas le voter. C’est ce qui a commencé à se dessiner en commission des finances, vendredi dernier, où le MoDem a fini par s’abstenir sur le texte et Horizons a voté contre. Il ne faut évidemment pas oublier que l’approche de l’élection présidentielle, où le patron d’Horizons, Édouard Philippe, sera en lice, va influer davantage que les années précédentes sur les choix de ce parti lors des débats. 

Rappelons que si la première partie du texte était rejetée, cela vaudrait rejet de l’ensemble du projet de loi de finances : le texte entier partirait au Sénat sans que la partie « dépenses »  soit examinée par les députés. 

Un 49-3 à hauts risques

Le gouvernement a toujours l’option d’écourter les débats, au moment où il le souhaite, en faisant usage de l’article 49-3. Se posera alors le problème de la motion de censure, dont on sait déjà qu’elle serait votée par toute la gauche. Une fois encore, le sort du gouvernement serait alors suspendu aux choix du Rassemblement national, qui laisse pour l’instant planer le doute sur son attitude dans ce cas de figure. Ou bien le RN ne votera pas la motion de censure, ce qui sauverait la mise au gouvernement de Sébastien Lecornu – ce qui pourrait, politiquement, être un choix dangereux pour le parti de Marine Le Pen à l’approche de l’élection présidentielle ; ou bien il la votera et le gouvernement sera renversé, ce qui aura comme conséquence mécanique de retarder, peut-être de plusieurs semaines, les débats. 

Seule certitude, à ce stade : même en cas de renversement du gouvernement, le chef de l’État s’est engagé, dans son interview télévisée du 24 septembre dernier, à ne pas dissoudre l’Assemblée nationale. 

Ordonnances : la grande inconnue

Le gouvernement peut aussi décider de jouer la montre et de ne pas faire usage du 49-3, en laissant le débat se dérouler jusqu’au bout sans adoption du texte dans les temps impartis par la Constitution. Deux options se présenteraient alors : le recours à une ordonnance et celui à une loi spéciale.

S’il choisit la voie des ordonnances budgétaires, il lui faudra de toute façon attendre que le délai de 70 jours d’examen soit passé – ce qui amène au 18 décembre. Ce serait une forme de saut dans l’inconnu : cette option prévue par la Constitution en quelques mots à l’article 47 (« Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance » ) n’a jamais été utilisée. Pour le dernier débat budgétaire du deuxième quinquennat d’Emmanuel Macron, le message politique serait tout simplement catastrophique pour le camp présidentiel, contraint de passer son budget de manière autoritaire, en passant par-dessus le Parlement dont le rôle essentiel est de voter le budget de la nation. 

La « loi spéciale »  refait surface

Dernière option : le vote d’une loi spéciale. C’est toujours l’article 47 de la Constitution qui le prévoit : si la loi de finances n’a pas été promulguée au 31 décembre, « le gouvernement demande d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et ouvre par décret les crédits se rapportant aux services votés » . Cela permet d’éviter le fameux « shutdown », c’est-à-dire la paralysie complète de l’État qui, sans cette loi, serait dans l’incapacité de percevoir les impôts et de payer les fonctionnaires ou les prestations sociales.

On se souvient que cette solution a été utilisée ces deux dernières années, faute d’adoption du PLF à la fin de l’année. Mais cette fois, les choses sont plus compliquées, car la session parlementaire va s’interrompre fin février, du fait de l’élection présidentielle. La pire des hypothèses serait que le Parlement n’arrive pas, avant fin février, à se mettre d’accord sur un budget et qu’il faille attendre la mise en place d’un nouveau gouvernement, après l’élection présidentielle et les élections législatives qui suivront, pour pouvoir faire voter un budget… soit fin juin. Dans ce cas, la loi spéciale continuerait de courir jusqu’à l’été, voire la rentrée de septembre. 

Ce scénario, jugé impensable il y a peu, l’est désormais un peu moins. En effet, en juillet, le Conseil d’État a rendu un avis sur la question et l’Inspection générale des finances (IGF) a fait de même en août. Le rapport de l’IGF intitulé Effets d’une application prolongée de la loi spéciale en 2027, pourtant classé « Confidentiel », a fini par être rendu public, ce qui laisse à penser ou bien que le gouvernement juge cette option de plus en plus envisageable, ou bien qu’il peaufine ses arguments pour justifier le recours aux ordonnances.

Loi spéciale prolongée : « des risques majeurs » 

Ce rapport étudie l’option dans laquelle « la loi spéciale s’appliquerait pendant 9 à 11 mois en 2027 ». Il s’appuie sur l’avis du Conseil d’État rendu un mois plus tôt, qui a donné une interprétation de ce dispositif nettement plus souple que ce qu’il avait fait jusqu’à présent. 

Il faut bien comprendre qu’une loi spéciale est en réalité la reconduction presque à l’identique des mesures votées dans le budget précédent : le gouvernement ne pourrait pas dépenser un centime de plus en 2027 que ce que prévoyait la loi de finances pour 2026. Ce qui pose un premier problème évident : l’inflation, elle, ne s’arrête pas, et il y aura l’an prochain mécaniquement plus de dépense… avec un budget global similaire. Là où le Conseil d’État a apporté de la souplesse, c’est sur le fait que dans le cadre d’une loi spéciale, les crédits pourraient être re-répartis entre les différents programmes. Le montant total du budget ne pourrait augmenter, mais le gouvernement pourrait supprimer des crédits sur des programmes non-prioritaires et les réaffecter à d’autres.

En dehors de cela, l’IGF liste tous les problèmes que cette solution provoquerait. « Le redressement des finances publiques serait impossible » , puisqu’aucune mesure nouvelle de freinage de la dépense ne serait possible – avec à la clé un nouveau dérapage du déficit. Une telle situation conduirait à une augmentation des taux d’intérêt, ce qui accélérerait le creusement de la dette. 

Par ailleurs, « plusieurs secteurs seraient très fortement affectés par une loi spéciale prolongée en raison de leur dépendance à la commande publique ou aux aides de l’État » , notamment le bâtiment et les travaux publics. 

L’État ne pourrait pas « mettre en place des mesures fiscales de rendement »  et de nombreux contribuables verraient leur impôt sur le revenu augmenter du fait de l’impossibilité de revaloriser les barèmes. « Côté collectivités territoriales, les bases fiscales ne seraient pas revalorisées et les dotations d’investissement seraient interrompues, limitant leur capacité à financer de nouveaux projets. » 

Enfin, l’IGF rappelle qu’une loi spéciale qui se prolongerait jusqu’en septembre obligerait le Parlement à statuer sur quatre textes budgétaires en trois mois (PLF 2027 et 2028, PLFSS 2027 et 2028), ce qui paraît une mission impossible.

Conclusion de l’IGF : une telle situation « exposerait le pays à des difficultés certaines et, à certains égards, à des risques majeurs » . Dans ces conditions, « doter le pays d’un véritable budget pour 2027, quelles qu’en soient les modalités d’adoption, serait hautement préférable ». 

Ce qui, on l’a vu, est plus facile à dire qu’à faire.