Cela fait trois ans que ce texte fait la navette entre Sénat et Assemblée nationale : co-signée notamment par Dany Wattebled et Marie-Claude Lermytte, la proposition de loi a été déposée au Sénat en octobre 2023. 

Participation minimale à 5 %

Ce texte porte sur l’obligation de « participation minimale du maître d’ouvrage »  instaurée par la réforme des collectivités territoriales de 2010. Depuis cette date, le principe est que les communes et intercommunalités de métropole, lorsqu’elles sont maîtres d’ouvrage d’un investissement, doivent apporter un minimum de 20 % du total des financements. Pour le dire autrement, les subventions extérieures apportées à un projet d’investissement ne peuvent dépasser 80 %. 

Les auteurs de ce texte jugent cette participation minimale « disproportionnée »  pour les communes rurales, ce qui conduit « à mettre à l’arrêt de nombreux projets » . Le texte initial était donc très simple : il proposait de porter la participation minimale à 5 % pour tous les projets d’investissement des communes de moins de 2 000 habitants. 

Dès le premier examen du texte en séance publique au Palais du Luxembourg, les sénateurs ont tenu à borner quelque peu ces dispositions. D’abord en limitant cette dérogation aux investissements les plus lourds (rénovation du patrimoine, rénovation énergétique des bâtiments, eau potable et assainissement, protection contre les incendies, voirie, ponts et ouvrages d’art).

Ensuite, en excluant de la dérogation les communes les plus riches : la participation minimale de 5 % était réservée aux communes de moins de 2 000 habitants « dont le potentiel financier par habitant est inférieur à deux fois le potentiel financier moyen par habitant des communes de moins de 2 000 habitants ». Il faut noter que ce seuil est peu restrictif : d’après un rapport fourni ultérieurement par la commission des lois de l’Assemblée nationale, sur les 29 000 communes de moins de 2 000 habitants que compte le pays, 28 500 satisfont ce critère financier. 

Retour à la version sénatoriale

Le texte ainsi amendé a été examiné par les députés un an plus tard, en mars 2025. La commission des lois de l’Assemblée nationale a adopté le texte conforme mais, en séance, un amendement a été adopté, pour supprimer ce fameux critère financier et faire bénéficier de la dérogation l’ensemble des communes de moins de 2 000 habitants. Beaucoup de députés ont regretté le vote de cet amendement, qui ne change finalement pas grand-chose au texte mais a empêché un vote conforme, qui aurait permis une adoption définitive de ce texte très attendu par les maires ruraux dès le mois de mars 2025, un an avant les élections municipales. 

Mais ainsi fonctionne la démocratie parlementaire : ce seul petit amendement a obligé à renvoyer le texte en deuxième lecture au Sénat, où beaucoup de retard a été accumulé, puisque la proposition de loi n’a été examinée qu’hier. Dès le passage en commission, les sénateurs ont rétabli le critère financier, au nom de la « rigueur budgétaire » . En séance, pendant la discussion générale, les orateurs de tous les groupes ont dit leur soutien à ce dispositif, ainsi amendé. Ils ont également adopté deux amendements étendant la possibilité de dérogation aux investissements liés à « la prévention des risques naturels majeurs ». 

Le texte ayant été modifié, il doit repartir à l’Assemblée nationale, les sénateurs espérant qu’il soit mis à l’ordre du jour « le plus rapidement possible » . 

La solution du gouvernement : laisser la main aux préfets

Mais il faut noter que le gouvernement, représenté hier au Sénat par Françoise Gatel, la ministre de l’Aménagement du territoire et de la Décentralisation, s’est montré plus que réservé sur ce texte.

«  Je partage votre préoccupation de ne pas laisser des impossibilités financières compromettre des projets nécessaires.  »

— Françoise Gatel, ministre de l'Aménagement du territoire et de la Décentralisation

Si la ministre a dit « partager la préoccupation »  du Parlement sur ces questions et leur volonté « de ne pas laisser des impossibilités financières compromettre des projets nécessaires » , elle a estimé que le dispositif retenu est « complexe et peu lisible »  et « n’apporte aucune simplification »  : « On croise le potentiel financier de chaque commune avec celui de la même strate en fonction de sa population, sans plus de précision. Or ces indicateurs peuvent bouger et complexifier l'instruction de la demande s'ils diffèrent entre le moment où le dossier est monté et celui de la prise de décision. » 

Pour Françoise Gatel, il serait préférable de définir « un cadre commun plutôt qu’une multiplication d’exceptions », et ce cadre commun existe : c’est le projet de loi de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, actuellement en cours d’examen. 

Ce texte, adopté par le Sénat et en attente d’examen à l’Assemblée nationale, aborde le sujet de la « participation minimale »  à l’article 19 bis. Il maintient la règle des 20 % de participation minimale, mais étend les possibilités de dérogation à cette règle par le préfet « lorsqu’il l’estime justifiée par l’urgence ou par la nécessité publique ou lorsqu’il estime que la participation minimale est disproportionnée au vu de la capacité financière du maître d’ouvrage ». 

Il y a donc, en même temps, deux textes concurrents sur le même sujet : l’un (la proposition de loi sénatoriale) offre la possibilité d’une dérogation automatique à toutes les communes de moins de 2 000 habitants répondant à certains critères financiers ; l’autre (le projet de loi) laisse le soin aux préfets de décider qui a droit à une dérogation et qui n’y a pas droit. Il ne fait guère de doute que si l’on demandait leur avis aux maires concernés, leur préférence irait à la première solution. 

Ce sont donc maintenant les députés qui vont devoir trancher entre ces deux options… à supposer que l’un et l’autre texte aient le temps d’être débattus avant la fin de la session parlementaire, en février.