« Une position équilibrée. »  C'est ce que demande le gouvernement aux préfets dans une instruction publiée vendredi, dans laquelle il présente les modalités d’établissement du bilan triennal sur la période 2023-2025 et la procédure de carence à mener en 2026 pour les communes déficitaires en logements sociaux.

Ce texte est ainsi adressé aux représentants de l'Etat dont les territoires comprennent des communes qui n’ont pas atteint les taux de 20 % ou 25 % de logements sociaux imposés par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain (SRU).

« Contexte de crise » 

Bien que ce dispositif ait « montré son efficacité et conduit à un accroissement notable du parc social »  avec la production, en 25 ans, de « plus de la moitié des 1,8 million de nouveaux logements sociaux (...) dans des communes déficitaires »  (le même chiffre qu’en 2023), le ministre de la Ville et du Logement, Vincent Jeanbrun, pointe les « plus de 1 100 communes »  restant encore déficitaires. 

Un nombre qui n’a guère évolué par rapport à 2023 (« 1 111 communes »  déficitaires étaient alors dénombrées) alors que « le besoin en logements sociaux demeure prégnant et se traduit par l’augmentation rapide du nombre de demandeurs en attente de logements sociaux »  - qui a atteint un nouveau record l’an passé avec près de 2,9 millions de demandeurs.

Le gouvernement rappelle, néanmoins, « les conditions d’investissement des bailleurs sociaux [qui] se sont sensiblement dégradées en 2023 et 2024 ». Il note ainsi le « contexte de crise pour le secteur du bâtiment qui a notamment fait face à une pénurie et une forte hausse du coût des matériaux (+ 10 % de hausse des prix en 2023), au manque de main-d’œuvre (200 000 postes vacants en 2025), et à la flambée des taux d’intérêt (3,30 % en moyenne à fin 2024), à l’origine d’une chute des ventes de logements neufs (- 30 %) ». Sans compter que « la hausse brutale du taux du livret A, passé de 0,75 % à 3 % entre janvier 2022 et février 2023, et les annulations de programmes libres comportant une part de logements sociaux en VEFA ».

Vincent Jeanbrun ne rappelle, toutefois, pas les effets néfastes de la « réduction du loyer de solidarité »  (RLS) qui a été imposée aux bailleurs sociaux depuis le premier mandat d’Emmanuel Macron. Cette ponction sur leurs recettes sera encore de 900 millions d'euros cette année, après 1,1 milliard d’euros en 2025 et 1,3 milliard d’euros les années précédentes. De quoi largement entamer la capacité d’investissement et d’entretien du parc social des bailleurs HLM, la Cour des comptes se plaignant d’ailleurs que l’impact réel de ce dispositif n’ait pas été évalué. 

Démontrer le « volontarisme »  des communes

Comme lors des précédents bilans, le ministre de la Ville et du Logement réclame de la « fermeté »  aux préfets vis-à-vis « des communes manifestement opposées à la production de logements sociaux »  et qui n’ont « pas démontré de volontarisme en la matière ». Il leur demande, cependant, de prendre en compte les « efforts des communes volontaires, notamment celles éloignées initialement du taux de 20 ou 25 % de logements sociaux ». C’est ce que Vincent Jeanbrun nomme « une position équilibrée ».

Pour juger du « caractère volontaire »  d’une commune, les préfets devront ainsi analyser les « actions engagées – y compris celles qui ont vocation à permettre la production de logements sociaux à moyen et long termes »  ainsi que le « soutien apporté à la production – notamment en activant les mécanismes de dépenses déductibles ».

À l’inverse, pour déterminer celles qui n’ont « pas démontré de volontarisme en la matière », les préfets devront identifier « les communes qui ne mobilisent pas ou trop peu les outils de l’urbanisme à leurs dispositions [et] qui permettraient d’augmenter la production de logements locatifs sociaux (servitudes de mixité sociale et emplacements réservés dans les plans locaux d’urbanisme, contractualisation avec les établissements publics fonciers…) ainsi que celles qui affichent des résultats insatisfaisants malgré une dynamique de construction importante ». 

Pour les communes dont les taux de réalisation sont faibles, « le fait que ces tendances soient observées et reconduites sur plusieurs périodes induira une approche plus ferme », indique l’ancien maire de L'Haÿ-les-Roses. 

Incitation à signer des contrats de mixité sociale 

Dans le détail, ce dernier explique, d’abord, que la signature d’un contrat de mixité sociale (CMS) – issu de la loi 3DS et qui permet d’adapter les objectifs de rattrapage de construction de HLM - peut être « interprété comme une marque de volontarisme », mais que « cet élément seul ne peut exonérer [la commune] d’un constat de carence ». 

Très précautionneux, Vincent Jeanbrun précise, cependant, qu’une « commune ayant signé un CMS abaissant peut ne pas avoir réalisé ses objectifs pour des raisons exogènes, imparfaitement appréhendées lors de la concertation ayant conduit à la fixation de ses objectifs ». C’est pourquoi une « analyse approfondie »  devra être menée pour « examiner l’opportunité de la mise en carence de la commune concernée », le ministre enjoignant, au passage, les préfets à « inciter un maximum de communes à s’engager à court terme dans la signature d’un CMS ».

Ensuite, il défend la prise en compte de « la dimension qualitative »  des logements sociaux produits. « Le dispositif SRU impose une répartition équilibrée du flux de production de logements sociaux entre les produits les plus sociaux (PLAI et assimilés) et les moins sociaux (PLS et assimilés) », rappelle le ministre qui assure, par exemple, que « la commune ne peut se contenter de remplir ses objectifs par la seule production de logements destinés à des ménages supposés plus aisés ».

Le ministre demande aux préfets d’être également attentifs aux objectifs d’attribution en faveur des ménages relevant du droit au logement et aux logements en prêt social de location – accession (PSLA), ainsi qu’une « analyse plus particulière »  sur le Prêt Locatif Social (PLS) et sur le bail réel solidaire (BRS).

Par ailleurs, il leur demande de tenir compte des spécificités des territoires, des contextes locaux, et « notamment du fonctionnement du marché local de l’habitat, des dynamiques démographiques, de la composition et du niveau de revenu des ménages, mais aussi du contexte concurrentiel sur le foncier de chaque commune concernée ». Reste qu’un « traitement similaire doit être appliqué aux communes présentant des contextes comparables ».

Sanctions

Pour ce qui est des sanctions, il demande aux préfets à ne pas hésiter à utiliser « toute la palette des mesures possibles et notamment la majoration du prélèvement et la reprise des autorisations d’urbanisme »  vis-à-vis des communes qui « refusent manifestement de prendre leur juste part à l’effort de solidarité nationale ».

Comme en 2023, il estime qu’il faut porter « une attention particulière à la reprise des autorisations d’urbanisme dans les communes dont les dynamiques de production sont éloignées de l’objectif et ne permettent manifestement pas un redressement à court terme, en particulier lorsque ces dynamiques sont anciennes ». « Cette possibilité doit rester exceptionnelle, l’objectif étant d’abord de renouer le dialogue et d’engager une démarche de signature d’un CMS », nuance, toutefois, le ministre.

Il rappelle, par ailleurs, que la loi « 3DS »  a introduit un plancher de majoration obligatoire, mais que « la sanction maximale […] le quintuplement du prélèvement […] pourra être envisagé dès lors qu’une commune s’oppose manifestement et durablement au développement d’une offre sociale sur son territoire ».

À noter que, pour que la phase d’échanges contradictoires « ne perturbe pas le déroulement des élections municipales », le calendrier de réalisation du bilan triennal a été adapté. Les procédures de constat de carence (et la phase d’échanges contradictoires d’une durée de deux mois) ont ainsi déjà dû débuter pour les communes n’ayant pas atteint leurs objectifs triennaux de logements sociaux. Les préfets vont, ensuite, devoir transmettre à la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) leurs projets d’arrêtés de carence et les niveaux de sanction envisagés avant le 17 juillet, tandis que la Commission nationale SRU devra rendre son avis d’ici le 16 octobre.

Consulter l'instruction.
 

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