Faut-il en finir avec ce qui reste de la taxe d’habitation ? Dans un rapport qu’elle vient de publier, l’Inspection générale des finances (IGF) recommande à Bercy de refondre en profondeur cet impôt local qui n’est plus guère appliqué que sur les résidences secondaires et les logements vacants.
Elle envisage même de la supprimer définitivement au regard de « sa grande complexité », « le coût élevé des erreurs » de collecte ainsi que « l’absence de justification économique » de cette taxe qui a été largement amputée par Emmanuel Macron, et représente désormais l’une des mesures phares de son premier quinquennat.
La taxe d’habitation a « perdu de son sens »
Une décision fortement critiquée dès le départ et qui continue d’être conspuée du fait du poids qu’elle fait peser sur les finances publiques, et notamment son impact sur les collectivités qui vont devoir à nouveau contribuer au redressement des comptes publics. Le président du CFL, Jean-François Debat, rappelait encore en septembre que la suppression de « 24 milliards d’euros de taxe d’habitation » ces dernières années a pu se faire en compensant les collectivités « avec du déficit » et en grevant donc les comptes de l’État. « Et, maintenant, on nous dit qu’il n’y a plus d’argent dans les caisses... ».
Jusqu’à sa suppression progressive à partir de 2018, la taxe d’habitation avait pour objectif de financer les services publics locaux. Or depuis l’exonération des résidences principales qui s’est achevée en 2022, cet impôt local – désormais considéré comme « résiduel » – a simplement été maintenu sur les résidences secondaires et les logements vacants. Résultat, « les contribuables ne sont aujourd’hui plus les premiers bénéficiaires des investissements locaux », constatent ainsi les auteurs du rapport.
En conséquence, « il n’est plus possible de considérer que la taxe d’habitation vise à taxer le bénéfice tiré par les résidents des services publics locaux tel que capitalisés dans la valeur du foncier : la disparition de ce lien contributif entre commune et résidence fait l’objet de critiques de la part de nombreux élus », rappelle d’ailleurs le service rattaché à Bercy.
À ses yeux, la taxe d’habitation a donc bien « perdu de son sens » avec cette nouvelle architecture qui a finalement « fragilisé les fondements théoriques » de cet impôt local. « Déjà affaiblie par l’absence de mise à jour de son assiette foncière » et de réforme des valeurs locatives cadastrales, la taxe d’habitation a été « privée » de « sa base théorique » par l’exonération des résidences principales, sans compter qu’elle impose désormais « une distinction » entre résidence principale et secondaire, qui est « mal adaptée à l’évolution des modes de vie et de travail », déplorent les auteurs du rapport.
Le coût des erreurs en hausse
Autre problème majeur lié directement à cette réforme : la nouvelle méthode de collecte des données nécessaires à cette taxation. Depuis 2023, elle s’effectue à partir de l’application « Gérer mes biens immobiliers » (GMBI), qui ne cesse d’empoisonner la vie de la Direction générale des finances publiques (DGFiP).
« Si la taxe d’habitation a toujours été complexe à établir pour les services » de la DGFiP, celle-ci a dû faire face à un fiasco retentissant depuis l’introduction de GMBI qui a coûté très cher aux finances publiques (sans compter les graves dysfonctionnements dans la collecte de la taxe d’aménagement qui perdurent toujours).
« Le nouveau régime introduit en 2023 représente une charge déclarative importante pour l’usager et un coût qui demeure élevé pour l’administration (à la fois en charge de gestion et de dégrèvements), particulièrement au regard du faible nombre de locaux taxables in fine (4,6 millions de logements taxés, parmi lesquels 1,2 million ont été taxés à tort en 2024) », note l’IGF qui explique notamment que la procédure d’identification du redevable occupant un local à titre secondaire (à partir des informations d’état civil renseignées par le propriétaire qui lui loue le bien) est « particulièrement lourde » et « à l’origine de nombreuses erreurs, pour un nombre limité de locaux concernés, estimé à environ 340 000 au 1er janvier 2022 ».
Bien qu’elle acte « l’impossibilité d’une taxation parfaitement fiable à court terme », la mission préconise de « simplifier et fiabiliser les modalités d’acquisition de la donnée », mais aussi de « faire évoluer les chaînes de taxation, à travers la refonte de la chaîne de taxe d’habitation, aujourd’hui obsolète, ou l’adossement à la chaîne de taxe foncière, jugée plus fiable ». Seulement « l’ensemble de ces évolutions implique des travaux informatiques lourds, et appelle à la mise en place d’une gouvernance adaptée pour ne pas reproduire les erreurs de pilotage du projet GMBI », selon le service rattaché à Bercy.
Fusion des régimes ou remplacement total
Dans ce contexte, l’inspection préconise, « a minima », de revoir les modalités d'établissement de cette taxe et, « de manière plus ambitieuse », « une refonte globale ». Elle propose ainsi, dans un premier temps, la fusion des taux et des régimes applicables aux résidences secondaires et aux logements vacants, et leur application à l’ensemble des territoires. Le tout en maintenant des exonérations lorsque la vacance est « involontaire ».
Ceci pourrait « mettre fin aux risques d’optimisation fiscale liés aux difficultés de distinction entre résidence secondaire et logement vacant », mais aussi permettre de « garantir aux collectivités une assiette stable », expliquent les auteurs du rapport. Ces derniers estiment également que cela aurait pour conséquence « d’augmenter le taux de taxation des logements vacants, et d’étendre le champ de taxation à un nombre estimé à environ 220 000 logements vacants en zones détendues ».
L’IGF envisage, cependant, d’aller beaucoup plus loin en supprimant définitivement la taxe d’habitation « résiduelle » pour la remplacer par « une contribution additionnelle à la taxe foncière applicable à partir du second bien détenu ». « Cela pourrait répondre au manque de progressivité de la taxe foncière, mais impliquerait un élargissement de l’assiette par rapport à la situation actuelle en faisant entrer dans le champ de la taxation les 7,8 millions de logements loués et occupés à titre de résidence principale dans le secteur libre aujourd’hui exonérés », précisent toutefois les auteurs du rapport.
Quoi qu’il en soit, ils recommandent, indépendamment du scénario retenu, de revoir l'assiette de la taxe. Ils suggèrent ainsi « une solution novatrice » pour la révision de la valeur locative des locaux d'habitation, qui ne cesse d’être repoussée. Une solution qui reposerait sur « un modèle d’estimation des tarifs au mètre carré par quartier […] fondé sur les données de transactions immobilières ».
Des recommandations à prendre, cependant, avec maintes précautions puisque ce rapport ne contient quasiment aucune simulation sur les impacts locaux. D'autre part, ni les associations de représentants des collectivités ni les ministères chargés du Logement et de l'Aménagement du territoire n'ont été consultés.
