À sept mois de l’élection présidentielle, l’Institut Montaigne (groupe de réflexion de sensibilité libérale) a publié une série d’une vingtaine de « notes »  sur les principales thématiques du débat public (Justice, défense, pouvoir d’achat, famille, logement, etc.). Chaque note présente les enjeux, les différents points de vue sur le sujet et les recommandations de l’Institut. Objectif : « Contribuer à un débat de fond réaliste sur l’avenir du pays ». 

L’une de ces notes est consacrée à la « réforme de l’État »  – en réalité, il s’agit de la réforme de la décentralisation – et elle déroule trois scénarios relativement disruptifs, à des degrés différents. 

Un statu quo assorti de contraintes nouvelles

Le premier scénario  envisagé par l’Institut Montaigne est celui qui se rapproche le plus du statu quo. Intitulé « Responsabiliser les collectivités territoriales »  – ce qui part donc du parti pris que celles-ci ne sont pas ou pas assez responsables –, ce scénario « s’inscrit dans la continuité de la décentralisation engagée depuis 1982, tout en cherchant à en corriger les principaux défauts » . Il s’agirait ici de conserver tous les échelons actuels (commune, intercommunalité, département et région) en en clarifiant les compétences et, surtout, en interdisant plus clairement aux élus « d’intervenir au-delà de leurs compétences » , avec la création d’une « sanction spécifique pour ‘’confusion de l’action locale’’ »  pouvant aller jusqu’à l’inéligibilité. L’idée qui guide ici l’Institut Montaigne est que les élus locaux, quel que soit l’échelon, sont aujourd’hui « incités à intervenir sur le terrain des autres pour répondre aux attentes des électeurs ». Pour éviter, en particulier, cette « concurrence »  entre élus régionaux et départementaux, le groupe de réflexion remet sur la table l’idée du « conseiller territorial »  – chère à Nicolas Sarkozy – qui fusionnerait le conseiller régional et le conseiller départemental « en un élu unique ». 

Dans ce scénario, il est proposé de « concentrer les impôts locaux sur le seul bloc communal » , sous forme d’une « contribution universelle pour le financement des services publics locaux »  et en affectant les DMTO au bloc communal. En contrepartie, l’Institut propose de réduire fortement les dotations de l’État en les réduisant aux seules dotation de péréquation et à une unique dotation d’investissement local. Il est également proposé – toujours à des fins de « responsabilisation »  – d’instaurer un système de notation des collectivités (de A à E) sur le plan financier. Les collectivités classées « E »  seraient mises sous tutelle par le préfet. Autre proposition clivante : instaurer une « règle d’or de l’emploi territorial » , qui interdirait que « le nombre d’agents par habitant d’une collectivité excède de plus de 20 % la moyenne des collectivités comparables ». Tout dépassement entrainerait une baisse de moitié des dotations de l’État. 

La solution fédérale

Deuxième option envisagée par le groupe de réflexion : « Enclencher la première étape du fédéralisme ». Il s’agit de la proposition la plus disruptive, puisqu’elle supposerait rien de moins que de rompre définitivement avec le principe constitutionnel d’égalité entre les territoires et « d’abandonner le principe selon lequel aucune collectivité ne peut exercer de tutelle sur une autre ». Autrement dit, il s’agirait de « sortir du centralisme jacobin ».

Cette solution – fondée sur le modèle espagnol – supposerait de créer le statut de « région autonome » , dotée « d’une large liberté normative et fiscale » . Le terme de « région »  utilisé ici est trompeur : dans l’esprit de l’Institut Montaigne, il ne s’agit pas simplement de doter les actuelles régions de plus d’autonomie, mais de permettre à n’importe quel territoire – région, département, intercommunalité ou une fusion de plusieurs de ces strates – de demander un tel statut d’autonomie. À titre d’exemple, il est cité la région Bretagne qui pourrait fusionner avec le département de Loire-Atlantique pour créer une « région autonome bretonne », ou « la communauté d’agglomération du Pays basque et ses 158 communes ». 

Ces régions autonomes auraient une totale autonomie fiscale, « ce qui suppose d’assumer une concurrence fiscale entre territoires »  et « d’accepter que les écarts de richesse entre territoires puissent augmenter ». Et surtout, la région autonome aurait « un pouvoir de tutelle sur les échelons inférieurs »  et elle aura la liberté de « déterminer son architecture territoriale »  : conserver ou pas les communes en son sein, par exemple. 

Remplacer les communes par les intercommunalités

Le troisième axe proposé par le groupe de réflexion est de « mettre fin au millefeuille territorial »  en « transformant les communes en circonscriptions des intercommunalités ». 

Il s’agirait de faire de l’intercommunalité « la collectivité locale de droit commun »  et de lui transférer la clause de compétence générale. Les communes ne disparaitraient pas à proprement parler, conservant « leur nom et leurs limites en tant que circonscriptions » , mais elles ne conserveraient plus aucun pouvoir administratif et politique autonome. 

Conséquence logique de cette évolution : la suppression des élections municipales actuelles, en ne retenant plus qu’un « scrutin unique à l’échelle de la nouvelle collectivité, avec une représentation territoriale garantie non pas commune par commune, mais par circonscriptions de proximité. Les anciennes communes les plus petites seront regroupées au sein de circonscriptions plus larges, de manière à garantir à chaque partie du territoire une représentation minimale sans surreprésenter les petites communes ».

Et ce n’est pas tout : dans ce scénario, il est également proposé rien de moins que supprimer les conseils régionaux et départementaux en tant « qu’exécutifs politiques autonomes » , en transférant leur pouvoir exécutif aux préfets. Les élections régionales et départementales de 2028 seraient annulées. Les conseillers départementaux disparaîtraient purement et simplement, et les conseillers régionaux seraient remplacés « par une assemblée composée à parité de parlementaires et de représentants des intercommunalités ». Le préfet deviendrait « le pilote de l’action publique dans les territoires » . Autrement dit, ce serait la fin de la décentralisation engagée depuis les lois de 1982.

« Mettre fin à l’impuissance publique » 

L’Institut Montaigne ne choisit pas intégralement ce scénario jusqu’au-boutiste, mais dit clairement sa préférence pour une partie du moins de troisième scénario qui, selon lui, permettrait de « mettre fin à l’impuissance publique ».

«  La commune ne disposera plus d'une autonomie politique, administrative ou budgétaire propre.  »

— Institut Montaigne

Il retient en particulier la fin des communes au profit de l’intercommunalité, et une solution où « les citoyens n’auront plus vocation à élire un conseil municipal autonome à l’échelle de leur commune » , laquelle « ne disposera plus d’une autonomie politique, administrative ou budgétaire propre » . Il juge souhaitable la suppression des départements, dont les compétences pourraient être réparties « entre les intercommunalités, les régions et l’État ». Quant aux régions, elles ne disparaîtraient pas en tant qu’exécutif, comme évoqué dans le scénario 3, mais deviendraient « l’échelon stratégique du développement économique et de l’aménagement du territoire ». 

Le groupe de réflexion estime que si des décisions dans ce sens sont prises lors du prochain mandat présidentiel, une telle réforme serait applicable dès 2032, avec à cette date le remplacement des élections municipales par des élections intercommunales et « le basculement de la fiscalité locale vers les intercommunalités ». 

Cette solution générerait, selon l’Institut, une économie de 18 milliards d’euros par an, notamment du fait de « la suppression des administrations communales ». 

Elle aurait pour corollaire, en revanche, la fin de l’échelon de démocratie locale le plus proche des citoyens, la fin du service public de proximité que seules les communes actuelles sont capables d’assurer, la fin d’un système qui permet à plus de 500 000 citoyens de s’engager dans l’action publique comme conseillers municipaux. D’un point de vue comptable, cette solution peut peut-être sembler intéressante. D’un point de vue démocratique, c’est beaucoup moins sûr. Les experts de l’Institut Montaigne disent vouloir « mettre fin à l’impuissance publique ». Mais les maires qui agissent chaque jour  dans leurs communes au plus près des citoyens, s’ils se sentent parfois bridés, ne se sentent certainement pas « impuissants ».