Dans le cadre du troisième Plan national d’adaptation au changement climatique (Pnacc-3), le gouvernement entend modifier les modalités d’élaboration de plusieurs plans de prévention, afin de les adapter aux risques nouveaux : il s’agit des plans de prévention des risques d’inondation (PPRI) et des plans de prévention des risques de submersion marine (PPRSM). 

Pour mémoire, ces plans sont élaborés par l’État « en concertation avec les collectivités territoriales », pour interdire ou limiter la construction dans les zones exposées à ces risques. 

Aléa de référence

Le projet de décret comprend d’abord une série de mesures de simplification pour les maires. Il supprime l’obligation d’affichage en mairie des arrêtés préfectoraux d’approbation, de révision et de modification des plans de prévention des risques naturels (PPRN). Par ailleurs, précise le gouvernement, « les avis des conseils municipaux, des établissements publics de coopération intercommunale et des autres personnes publiques associées seront désormais recueillis en parallèle de l’enquête publique, avec un délai maintenu à deux mois, à l’issue duquel les avis non transmis seront considérés comme favorables ». 

Mais le plus important est ailleurs : le texte prévoit surtout de modifier la façon dont sera calculé « l’aléa de référence ». Explication : les plans de prévention des risques naturels s’appuient sur une cartographie – un zonage élaboré en fonction du degré de risque. Pour l’établir, il faut s’appuyer sur un « aléa de référence » : dans le cas du risque inondation ou submersion, on constate par exemple qu’à l’occasion de la crue la plus importante jamais constatée, l’eau est montée jusqu’à telle hauteur dans telle zone, et le plan de prévention instaure des règles en fonction de ces données. Par exemple, il peut interdire toute construction dans un secteur très exposé, ou imposer de construire au-dessus des plus hautes eaux connues. 

Il faut rappeler l’importance de ces documents, pour les maires : une fois approuvé par le préfet, le PPRI ou le PPRSM est annexé au plan local d’urbanisme et lui est opposable. 

Coefficients de majoration

Le projet de décret modifie les règles de détermination de l’aléa de référence, pour tenir compte des conséquences du changement climatique (augmentation du risque et de la fréquence des pluies intenses, hausse du niveau de la mer). L’idée générale est de ne plus se contenter de calculer les risques à partir des données connues mais d’essayer de prendre en compte les risques futurs (à horizon 2100), très probablement plus graves que ceux que le pays a connus jusqu’à présent.

Pour élaborer un PPRI ou un PPRSM, il faut s’appuyer ou bien sur un épisode d’inondation ou de submersion « historique et de grande ampleur », ou bien sur « un épisode théorique équivalent à une période de retour centennale » : c’est l’événement le plus important des deux qui est retenu comme référence pour élaborer le plan.

Ce que propose de changer le décret, c’est le calcul de l’épisode théorique centennal : il faudra désormais le « majorer »  d’un coefficient. 

Ces majorations sont publiées dans le projet d’arrêté joint au projet de décret. Pour la submersion marine, par exemple, la hauteur minimale supplémentaire à appliquer au niveau moyen de la mer est de « 89 cm pour les plans prescrits en 2027 », dans l’Hexagone, « puis une évolution supplémentaire de 1 cm par an ». 

Pour les cours d’eau, il faudrait majorer le débit centennal pris pour référence dans le PPRI de 1,11 (soit + 11 %) dans la partie sud de la France et 1,24 (soit + 24 %) dans la partie nord.

«  En changeant les règles du jeu, vous rendez instantanément obsolètes 50 millions d'euros de travaux.  »

— Renaud Jalinoux, directeur du Cisalb

Ces coefficients interrogent. Sur la page de la consultation publique, on lira par exemple avec intérêt une contribution très détaillée du directeur du Cisalb (Comité intercommunautaire pour l'assainissement du lac du Bourget) à Chambéry, qui critique sévèrement « la méthode »  utilisée. « Quelle analyse scientifique robuste peut sérieusement déboucher sur deux coefficients de 1,11 pour le sud et 1,24 pour le nord ? Quelle analyse scientifique robuste considère que le changement climatique affecte de 11% les phénomènes méditerranéens et de 24% les crues des hydrosystèmes continentaux ? ». 

L’application uniforme de ces coefficients aurait des conséquences majeures pour de nombreuses collectivités qui ont par exemple « déjà fait des millions d’euros de travaux sur leurs digues pour se conformer aux exigences de l’État », poursuit le directeur du Cisalb, Renaud Jalinoux. « En changeant les règles du jeu (en multipliant arbitrairement le débit centennal par 1,24 sur notre territoire), vous rendez instantanément obsolètes 50 millions d’euros de travaux (…) et vous impactez fortement l’aménagement du territoire avec un effet non négligeable sur l’urbanisme et l’évolution des territoires. » 

Nécessaire concertation

Consciente de ce problème, l’AMF a alerté, dès le mois de juin, la ministre de la Transition écologique et la ministre de la Décentralisation et de l’Aménagement du territoire, pour leur demander que le projet de décret soit élaboré dans la concertation. Si l’objectif – mieux anticiper les effets du changement climatique – est « pleinement partagé »  par les élus, ceux-ci ont toutes les raisons de s’inquiéter de la méthode : le projet de décret « est susceptible d'avoir des conséquences très importantes sur les politiques d'aménagement, sur les projets de renouvellement urbain, sur les documents de planification et, plus largement, sur les équilibres territoriaux ». 

L’enjeu, poursuit l’AMF, n’est donc pas « de contester la nécessité d'adapter les référentiels de prévention aux effets du changement climatique mais de garantir que cette adaptation soit conduite dans un cadre partagé, opérationnel et loyal vis-à-vis des collectivités territoriales ». Elle demandait donc, en juin, que la réforme soit « conduite avec les élus locaux et non simplement appliquée à eux ». 

En vain : ces courriers sont restés sans réponse. Lorsque les projets de décret et d’arrêté ont été transmis aux associations d’élus, ils étaient bouclés, et accompagnés, de surcroît, d’une étude d’impact totalement insuffisante qui ne permet nullement, selon l’AMF, « de mesurer clairement l’impact de ces dispositions sur les collectivités territoriales ». 

C’est pourquoi les représentants des élus, au Cnen hier, ont demandé le report de l’examen de ce texte, « dans l’attente d’une concertation avec les communes et intercommunalités ». 

Le projet de décret poursuit néanmoins son chemin. La consultation publique se déroule jusqu’au 21 octobre et le texte sera présenté devant le Conseil d'orientation pour la prévention des risques majeurs dès le lendemain, le 22 octobre. 

Il y a pourtant ici un enjeu majeur, qui demanderait en effet, a minima, davantage de concertation avec les élus : faut-il concevoir des projets d’aménagement du territoire en s’appuyant, dès aujourd’hui, sur des prévisions théoriques pour 2100 ? C’est une question fondamentale, dont on voit mal comment elle peut être résolue par une simple décision prise par décret.