« La dette n’attend pas ». Dans une lettre envoyée aux députés et aux sénateurs le 22 août, le Premier ministre Sébastien Lecornu les appelle à la responsabilité et à permettre l’adoption d’un budget dans les temps, c’est-à-dire avant le 31 décembre prochain – contrairement aux deux précédentes années où la loi de finances a été adoptée au début de l’année suivante. 

Loi spéciale

Mais pour ce budget 2027, les choses vont être bien différentes de ce qu’elles étaient en 2025 et 2026, pour cause d’élection présidentielle. Du fait de celle-ci, le Parlement va interrompre ses activités à partir de la fin février. Et il ne les reprendra que plusieurs mois plus tard : le nouveau président de la République élu le 2 mai va certainement dissoudre l’Assemblée nationale, avec des élections législatives qui se tiendraient donc vers la mi-juin. Autrement dit, les travaux parlementaires ne reprendront pas avant, au mieux, la fin juin 2027. 

Imaginons qu’aucun budget n’ait été adopté fin février pour cause de blocage parlementaire. On sait maintenant – puisque c’est presque devenu une habitude – que si le budget n’est pas voté au 31 décembre, le Parlement doit adopter une « loi spéciale »  reconduisant temporairement le budget de l’année précédente, afin de permettre à l’État de continuer à fonctionner. Mais cette solution n’est supportable pour les finances publiques que si elle est temporaire et qu’un véritable budget est adopté peu de temps après, en janvier ou février. Si cela devait ne pas être le cas en 2027, la loi spéciale devrait être reconduite jusqu’à l’été. Selon un rapport rédigé par l’Inspection générale des finances en juillet dernier, cela aurait des conséquences délétères pour les finances publiques : l’IGF estime qu’une telle situation – du fait notamment de l’aggravation de la charge de la dette, sans recettes nouvelles par rapport à 2026 – coûterait quelque 15 milliards d’euros au pays, et porterait le déficit public à presque 6 %. 

Vers la censure ?

Le gouvernement veut donc éviter à tout prix cette situation, ce qui signifie qu’il est dans l’obligation de faire adopter une loi de finances avant la fin de l’année ou, au pire, avant le mois de février. 

Il existe pour cela deux possibilités.

Premièrement, trouver un compromis et faire adopter la loi de finances de façon « normale », c’est-à-dire en réunissant une majorité à l’Assemblée nationale. Cette option est, de loin, la moins probable. Déjà, il faut rappeler que depuis le début du deuxième quinquennat d’Emmanuel Macron, un tel compromis n’a jamais été trouvé : aucun budget n’a été adopté sans recours au 49.3 depuis 2022 – faute de majorité absolue à l’Assemblée nationale. Mais cette année, le compromis semble encore plus inimaginable : voter pour le budget proposé par Sébastien Lecornu fera immanquablement passer tout parti qui le fera pour un « allié »  objectif du camp macroniste… ce qui, à quelques mois de l’élection présidentielle, paraît électoralement dangereux. Pire : au sein même de ce camp, il n’est pas certain que certains candidats, comme Gabriel Attal, ne seront pas tentés de jouer une partition personnelle pour apparaître en rupture avec un camp présidentiel largement discrédité.

Les choses seront d’ailleurs rendues encore un peu plus compliquées par le fait que de nombreux candidats déclarés ou putatifs à l’élection présidentielle de l’an prochain sont eux-mêmes parlementaires, et seront donc tentés d’utiliser le débat budgétaire comme une tribune de campagne. C’est le cas, outre Gabriel Attal, de Marine Le Pen, Bruno Retailleau, Olivier Faure, François Ruffin, Jérôme Guedj, Philippe Brun, Delphine Batho et Emmanuel Maurel. Chacun d’entre eux, que ce soit dans le cadre de la campagne d’une primaire ou dans celui de la campagne présidentielle elle-même, cherchera certainement à se démarquer et à faire valoir sa différence, ce qui ne peut aller dans le sens d’un compromis.

La deuxième possibilité qui s’offrira au gouvernement sera donc l’usage du passage en force via le 49.3. Sébastien Lecornu, contrairement à l’année dernière, s’est bien gardé de promettre qu’il ne fera pas usage de cet outil – d’autant plus qu’il n’a, de toute façon, pas tenu sa promesse pour le budget 2026. 

Mais l’utilisation de l’article 49.3 ne résoudra pas grand-chose, car va alors se poser le problème de la censure. On se rappelle qu’au début de l’année, le gouvernement a dû sa survie au compromis passé avec le Parti socialiste : en échange de la « suspension »  de la réforme des retraites, celui-ci a accepté de ne pas censurer le gouvernement au moment où il a dégainé le 49.3. Cette année, il est bien peu probable qu’un tel scénario puisse se reproduire : le PS peut difficilement apparaître comme le parti qui aura sauvé la mise au gouvernement macroniste quelques semaines avant la présidentielle. Le premier secrétaire du parti, Olivier Faure, a d’ailleurs d’ores et déjà annoncé que sa formation voterait la censure de toute façon – tout comme la France insoumise. 

Le même raisonnement s’applique naturellement au Rassemblement national de Marine Le Pen. Sauf à imaginer, ce qui n’est pas complètement impossible, que ce parti, que tous les sondages donnent actuellement gagnant de l’élection présidentielle, cherche à se donner une image de « responsabilité », précisément parce qu’il a de réelles chances d’accéder à l’Élysée et qu’il va peut-être chercher à rassurer notamment les milieux économiques. Mais ce calcul reste hasardeux sur le plan électoral. 

Situation inextricable

Une autre question est de savoir quand le gouvernement va jouer le tout pour le tout et dégainer le 49.3. Le fera-t-il – s’il le fait – très rapidement, dès le début des débats, ou attendra-t-il le dernier moment ? Il est impossible de le prévoir à cette heure. Et surtout, que se passera-t-il alors ? Si une motion de censure était adoptée, provoquant la chute du gouvernement, cela ne résoudrait en rien le problème de l’adoption du budget : il n’y aura toujours pas de majorité à l’Assemblée nationale, et la proximité de l’élection présidentielle rendra plus impossible que jamais la perspective d’un gouvernement de coalition. Le nouveau gouvernement qui serait alors nommé – avec peut-être un Sébastien Lecornu qui accepterait une nouvelle fois de retourner au front – serait donc confronté exactement aux mêmes problèmes. Ce sont toutes ces raisons qui font craindre qu’il soit impossible d’adopter un budget cette année. L’option d’une loi spéciale qui se prolongerait jusqu’à l’été prochain apparaît donc – quelles qu’en soient les conséquences sur le plan économique – parfaitement envisageable.

Sauf à ce que le gouvernement choisisse une option qui n’a, à ce jour, jamais été utilisée depuis le début de la Ve République : faire passer le budget par ordonnance. Cette solution est prévue par l’article 47 alinéa 3 de la Constitution : « Si le Parlement ne s'est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours [sur un projet de loi de finances], les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Plusieurs voix politiques, dont celle d’Hervé Marseille à l’UDI, pronostiquent que cette option sera la seule que le gouvernement pourra, en dernier recours, faire jouer. Elle aurait l’avantage de doter le pays d’un budget, sans même nécessiter une habilitation du Parlement puisque cette possibilité est directement prévue par la Constitution. Mais elle ne résoudrait pas tous les problèmes. D’une part, un tel recours serait vécu comme un coup de force, ce qui n’est jamais très enviable pour ceux qui en ont pris la décision, à la veille d’une élection majeure. D’autre part, il n’empêcherait pas le dépôt, en réaction, d’une motion de censure d’un ou plusieurs groupes à l’Assemblée nationale. 

Et la dissolution ?

Si le gouvernement était renversé, l’option d’une dissolution de l’Assemblée par le président de la République serait-elle toujours possible ? La réponse est oui, même si ce choix semble peu probable tant ses conséquences en seraient chaotiques. Il n’y aurait cependant aucun obstacle juridique ou constitutionnel : rien n’interdit une dissolution à quelques mois de la présidentielle. Mais le problème est ailleurs : aucune nouvelle dissolution ne peut intervenir dans les 12 mois qui suivent la précédente, même si le président de la République change entretemps. Autrement dit, le président élu en mai prochain serait, dans ce cas, contraint de gouverner avec une Assemblée élue avant son élection – c’est-à-dire, peut-être, de se voir imposer une cohabitation dès le début de son mandat, ce qui serait une situation jamais vue. 

La situation semble bel et bien inextricable, quelles que soient les options envisagées. Cette fois, il est loin d’être sûr que le sens de la diplomatie et du compromis dont a fait preuve Sébastien Lecornu depuis son arrivée à Matignon, il y a un an, suffise à résoudre ce qui apparaît comme une impossible équation. 

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