Saisi par la Cour de cassation dans le cadre d’un litige opposant des propriétaires expropriés à une société publique locale d’aménagement, le Conseil constitutionnel vient de rendre une décision éclairante sur la qualification de la notion de terrain à bâtir, centrale pour l’évaluation de l’indemnité d’expropriation au sein de ZAC couvrant des secteurs dispersés.

Était en cause le 2 ° de l'article L. 322-3 du Code de l'expropriation pour cause d'utilité publique, qui fixe les critères de qualification d’un terrain à bâtir, « réservée aux terrains qui répondent, d'une part, à un critère de constructibilité déterminé essentiellement par les documents d'urbanisme et, d'autre part, à un critère matériel tenant à leur desserte par des réseaux », résume le Conseil constitutionnel dans sa décision. 

Plus précisément, la disposition en cause prévoit que « les terrains doivent être effectivement desservis par une voie d'accès, un réseau électrique, un réseau d'eau potable et, dans la mesure où les règles relatives à l'urbanisme et à la santé publique l'exigent pour construire sur ces terrains, un réseau d'assainissement, à condition que ces divers réseaux soient situés à proximité immédiate des terrains en cause et de dimensions adaptées à la capacité de construction de ces terrains ». Le débat portait sur la 2e phrase de cette disposition : « lorsqu'il s'agit de terrains situés dans une zone désignée par un POS, un PLU, un document d'urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale, comme devant faire l'objet d'une opération d'aménagement d'ensemble, la dimension de ces réseaux est appréciée au regard de l'ensemble de la zone ». 

Capacité des réseaux et juste indemnité

Pour les propriétaires expropriés – les requérants –, ces dispositions pouvaient permettre à l’expropriant, dans le cas particulier d'une ZAC multi-sites, « d'écarter la qualification de terrain à bâtir d'une parcelle pourtant située dans un secteur juridiquement constructible et suffisamment desservie par des réseaux au seul motif qu'un autre secteur de la zone ne serait lui-même pas desservi. ». Avec le risque de « procéder à une évaluation insuffisante de la valeur du bien concerné, en tenant compte de caractéristiques d'autres biens relevant d'un secteur éloigné », contrairement aux exigences de juste indemnité garanties par l'article 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789.

En ZAC multi-sites, faut-il donc apprécier la capacité des réseaux à l’échelle de la zone entière, ou secteur par secteur ? La réponse des Sages de la rue de Montpensier est plus nuancée : « les dispositions contestées doivent être interprétées comme imposant à l'autorité expropriante, sous le contrôle du juge, d'apprécier la dimension des réseaux desservant une ZAC multi-sites au regard de l'ensemble de la zone dans le seul cas où les différents sites à l'intérieur de son périmètre ont vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendent d'une capacité commune. Dans le cas contraire, la dimension des réseaux doit être appréciée au regard de chaque site ou, le cas échéant, de chaque ensemble de sites ayant vocation à être desservis par de mêmes réseaux ou dépendant d'une capacité commune. » 

À cette réserve d’interprétation près, les Sages ont jugé conforme à la Constitution la disposition litigieuse. Il va donc falloir être plus précis dans l’appréciation des capacités des réseaux, et ainsi, dans la fixation des indemnités d’expropriation en cas d’opération d’aménagement d’ensemble.
 

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