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Cette fois, c’est terminé. Après une semaine parfaitement chaotique, durant laquelle, successivement, les députés ont supprimé la DGF des collectivités, en commission, puis l’ont rétablie et indexée sur l’inflation, avant de l’amputer, avant-hier, de quelque 5 milliards d’euros, le gouvernement a décidé de mettre fin aux débats. On peut d’ailleurs raisonnablement se demander, vu la fin de l’histoire, si la décision annoncée en début de semaine d’examiner « en priorité »  les articles consacrés aux collectivités n’était pas, en réalité, une stratégie du gouvernement pour accélérer la fin du match, ce sujet étant tellement clivant qu’il allait nécessairement faire apparaître l’impossibilité d’un compromis.

« Ce budget ne pourra être adopté par un vote » 

Hier soir, vers minuit, le vice-président RN de l’Assemblée nationale, Sébastien Chenu – visiblement aussi ravi qu’amusé – annonce au perchoir : « Je vois une main se lever. (…) C’est celle du ministre des Relations avec le Parlement. »  Sébastien Chenu est alors parfaitement au courant de ce qui va se passer, puisqu’il a reçu une communication de Yaël Braun-Pivet, la présidente de l’Assemblée nationale, l’informant de la situation. 

Le ministre, Laurent Panifous, se lève et prend le micro. « Après plusieurs jours de travaux (…), force est de constater que ce soir nous nous éloignons définitivement d’un texte de compromis acceptable par une majorité de députés. »  Après avoir évoqué « l’amputation »  de 20 % de la DGF et « d’autres mesures qui nous amènent vers un déficit inacceptable », le ministre conclut : « Malgré la volonté constante du gouvernement de créer les conditions d’un vote sur le PLF, nous constatons que ce vote ne pourra pas avoir lieu. Ce budget ne pourra être adopté par un vote. Le Premier ministre fera donc des propositions pour permettre la promulgation d’un budget de compromis. »  Le ministre annonce que les journées de débat de ce vendredi 16 et du lundi 19 janvier, qui devaient être consacrées au budget, « ne seront pas ouvertes ». C’est la fin d’un débat qui dure depuis le mois d’octobre, et le début d’une nouvelle séquence, peut-être totalement inédite dans l’histoire de la Ve République.

49.3, le retour ?

Il ne reste maintenant que deux options pour faire adopter le budget – comme l’a rappelé Amélie de Montchalin, ministre des Comptes publics, hier : « Le 49.3 ou une ordonnance ». La ministre a indiqué que ce choix n’avait pas encore été tranché par le Premier ministre et le président de la République. Le choix sera cornélien, car ces deux options sont en réalité aussi risquées l’une que l’autre.

Première possibilité, le recours à l’article 49.3. Ou plutôt, les recours, puisque cette option obligerait le gouvernement à procéder à quatre votes – l’un sur les recettes, le deuxième sur les dépenses et le troisième sur le texte complet, avant un ultime vote après le passage au Sénat. Avec, à chaque étape, le couperet de la motion de censure. 

Le premier problème posé par cette solution est qu’elle oblige le Premier ministre à se dédire, lui qui avait promis qu’il n’utiliserait pas cette option. Cette promesse était même la base du compromis conclu avec le Parti socialiste qui avait fait de cette question une ligne rouge – et a décidé de ne pas voter les différentes motions de censure tant que le Premier ministre respecterait son engagement. En cas de déclenchement du 49.3, le Parti socialiste va-t-il décider que le contrat est rompu, et voter la censure ? La réponse à cette question est absolument déterminante, puisque ce sont bien les quelques dizaines de voix du PS qui permettraient de renverser le gouvernement ou pas : rappelons que lundi encore, il n’a manqué que 32 voix pour que la motion de censure du groupe LFI sur le Mercosur soit adoptée… et le PS compte 69 députés.

Si l’on en croit Patrick Kanner, président du groupe socialiste au Sénat, la messe n’est pas dite : en cas de 49.3, expliquait-il hier, l’attitude des socialistes dépendra « de ce qu’il y a dans la copie ». « Si nos revendications sont prises en compte dans la maquette, nous verrons bien. » 

Ce qui amène à une autre question : quel serait le texte présenté par le gouvernement pour un éventuel 49.3 ? Il devrait, en théorie, partir du texte adopté au Sénat (dernier texte voté). Mais le gouvernement peut-il encore y intégrer des amendements susceptibles de lui attirer la clémence des socialistes ? Ce n’est pas si simple. Le texte faisant l’objet d’une nouvelle lecture, des règles très strictes encadrent l’introduction des amendements, comme l’expliquait Éric Coquerel, le 8 janvier, devant la commission des finances : « Toute disposition figurant dans le texte initial ou dans le texte adopté par le Sénat peut être modifiée ou rétablie. »  Mais c’est tout : aucun article additionnel nouveau ne peut être valablement déposé, ni par les députés ni par le gouvernement. 

La marge de manœuvre dont dispose le gouvernement pour négocier avec le PS est donc très faible. Et il n’est pas dit, même si la direction du PS décidait, in fine, de ne pas voter la censure, que tous les députés de ce groupe suivent la consigne. 

L’ordonnance, un acte « anti-parlementaire » 

Reste la deuxième option, inédite : le gouvernement peut imposer un budget sans vote, par ordonnance. Il s’agit de l’article 47-1 de la Constitution : si le Parlement « ne s’est pas prononcé »  70 jours après le dépôt d’un projet de loi de finances, « les dispositions du projet peuvent être mises en œuvre par ordonnance. »  Il s’agirait alors d’un texte adopté par le gouvernement en Conseil des ministres, qui ne passerait pas devant le Parlement et serait directement promulgué par le président de la République. Contrairement à toutes les autres ordonnances, un tel texte ne nécessite pas d’habilitation du Parlement (puisque la disposition est prévue par la Constitution), et n’a pas besoin d’être ratifiée par la suite par le Parlement. Il s’agit donc d’un choix très difficile pour le gouvernement, puisque cette procédure passe complètement par-dessus la tête du Parlement. L'avantage de cette solution étant la certitude que le pays aurait un budget, quel que soit le sort du gouvernement.

Cette disposition n’a jamais été utilisée dans l’histoire de la Ve République, et elle comporte, de ce fait même, de nombreuses zones d’ombre. À commencer par la question principale : sur quelle version du texte l’ordonnance doit-elle s’appuyer ? Le texte initial, déposé en octobre par le gouvernement ? le texte issu du Sénat ? un texte amendé ? 

À la fin de l’année dernière, une note du Secrétariat général du gouvernement (SGG) semblait trancher : pour le SGG, pas de doute, « il doit impérativement s’agir du même texte que celui qui a été soumis au Parlement. La lecture la plus sécurisante de la Constitution conduit fermement à penser que c’est bien le projet initial du gouvernement et lui seul qui peut être mis en œuvre par la voie d’une ordonnance, donc sans amendement ». 

Mais les avis du SGG n’ont pas force de loi, et les constitutionnalistes sont eux-mêmes très divisés sur cette question. Pour Benjamin Morel, cette position du SGG est « pour le moins sage » . Mais pour son confrère Émilien Quinart, au contraire, qui consacre un long billet de blog à ce sujet, « la lecture du SGG n’est pas convaincante », et le professeur de droit public juge que le gouvernement peut tout à fait, « pour éviter la censure ou satisfaire sa majorité, intégrer des amendements parlementaires dans son ordonnance portant loi de finances » . 

Une autre question interroge les constitutionnalistes : quelles seraient les voies de recours contre une telle ordonnance ? Tout texte législatif doit pouvoir être attaqué devant une juridiction… mais laquelle ? Selon certains constitutionnalistes, comme Julien Jeanneney, seul le Conseil constitutionnel pour être le juge d’un tel budget. Mais pour d’autres, c’est impossible, puisque les Sages ne peuvent intervenir que sur les sujets qui lui sont dévolus par la Constitution, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. 

Course de vitesse

Au-delà de ces questions, il reste à savoir comment le Parlement réagira au fait de se voir imposer un budget par ordonnance. Il ne fait aucun doute qu’une motion de censure sera déposée, ou plusieurs, et cette fois, il se pourrait que le PS ne se pose pas de questions pour la voter : Patrick Kanner, dans la même interview que nous citions plus haut, estime qu’une ordonnance serait un acte « d’une très grande brutalité démocratique », « antiparlementaire primaire » , et que dans ces conditions, « le risque que les socialistes sanctionnent le gouvernement est très grand ».

Si le gouvernement s’oriente vers le choix de l’ordonnance, la question des délais va aussi se poser, et elle est épineuse : si le gouvernement est renversé par une motion de censure, il apparaîtra inimaginable qu’il puisse prendre un budget par ordonnance après son renversement, entrant alors dans le régime des « affaires courantes ». Donc, si l’on imagine, par hypothèse, que le Premier ministre annonce aujourd’hui qu’une ordonnance va être prise, et qu’une motion de censure est déposée dans la foulée par un groupe parlementaire, il faudrait que le chef de l’État promulgue l’ordonnance avant le vote de celle-ci, 48 heures plus tard ! Peut-être le gouvernement va-t-il donc prendre un peu plus de temps pour annoncer sa décision, quand bien même celle-ci serait déjà prise, ne serait-ce que pour permettre que le texte soit soumis au Conseil d’État. 

Imbroglio

Il reste donc maintenant à attendre que le gouvernement apporte des réponses à toutes ces questions et tente de trouver une voie de passage dans cette crise inédite. Cette voie de passage est si étroite, à vrai dire, qu’il devient de plus en plus difficile d’imaginer que cette séquence ne se termine pas par un renversement du gouvernement, quelle que soit l’option choisie.

Et dans ce cas – sauf à ce que le gouvernement se dédise, une fois de plus – on sait ce qu’il adviendra : une dissolution, et des élections législatives anticipées qui auraient lieu en même temps que les municipales, les 15 et 22 mars, au risque de déclencher la colère des maires, farouchement opposés à ce scénario. À moins que l’exécutif fasse le choix d’attendre, de laisser le débat budgétaire en suspens pendant quelques semaines, et de ne déclencher le 49.3 ou l’ordonnance qu’après les élections municipales. 

Emmanuel Macron n’a certainement pas fini de se mordre les doigts de sa dissolution surprise de 2024, qui a conduit à cet invraisemblable imbroglio politique et, maintenant, budgétaire. 

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