Le Conseil d’analyse économique (CAE) est un groupe de réflexion d’une quinzaine de membres, dépendant de Matignon et chargé de « conseiller le Premier ministre » . Il produit régulièrement des « notes » , à la demande du Premier ministre ou indépendamment.

La note n° 92, rendue publique hier, s’attaque au problème de « l’essoufflement démocratique »  et propose, pour y remédier, une vaste « réforme des institutions ». 

Défiance des citoyens

La démocratie est « à bout de souffle » , estime le CAE. Les Français sont « de plus en plus défiants »  vis-à-vis du monde politique et de ses institutions. Si la confiance reste globalement beaucoup plus forte vis-à-vis des élus locaux (notamment les maires) que nationaux, le phénomène de l’abstention, principal marqueur de cet « essoufflement démocratique », touche y compris, de plus en plus, les élections municipales. La défiance envers les institutions « atteint un niveau critique » , juge le CAE, ce qui se traduit également par une montée du vote « extrême »  et « populiste » . Pire, le CAE voit émerger « des signaux d’un possible tournant autoritaire »  : selon une récente enquête, plus d’un tiers des électeurs soutient l’idée d’un « homme fort affranchi des contraintes parlementaires ». 

Les agressions et les violences contre les élus, note par ailleurs le CAE, en hausse constante, sont un autre symptôme de la maladie dont souffre la démocratie.

Les effets du non-cumul

De façon plus contre-intuitive, les auteurs de la note constatent par ailleurs une « dégradation des conditions matérielles des élus nationaux et des grands élus locaux » . Ils notent que la rémunération des parlementaires ont « baissé de 10,2 % en euros constants »  entre 2013 et 2023, quand, dans le même temps, celle des agents de la fonction publique a augmenté de 3,3 %. En cause, notamment, le non-cumul des mandats qui a « réduit les indemnités totales perçues ». « Plusieurs réformes récentes – suppression de la réserve parlementaire, encadrement des frais de mandat, réforme des pensions – ont aussi durci les conditions matérielles d’exercice des mandats parlementaires. » 

Concernant les élections locales, le CAE rappelle que 6 % des maires ont démissionné lors du mandat 2020-2026, que 68 % des communes n’avaient qu’une seule liste candidate au mois de mars dernier et que et que « 57 000 sièges de conseillers municipaux sont restés vacants »  durant le précédent mandat. Il est trop tôt, estime le CAE, pour mesurer si la récente loi sur le statut de l’élu local va avoir des effets sur « l’attractivité »  de ces mandats.

Inscription automatique

Face à ces constats inquiétants, le CAE fait un certain nombre de propositions. D’abord sur le combat contre l’abstention : il préconise de mettre en place l’inscription automatique sur les listes électorales, « tout en maintenant un droit d’opposition pour les électeurs » . On peut douter, néanmoins, du fait que l’inscription automatique ait un effet majeur sur la participation : il n’y a que moins de 6 % des citoyens qui ne sont pas inscrits et environ 16 % qui sont mal inscrits…. quand le taux d’abstention atteint fréquemment, lors de certaines élections, les 60 ou 70 %. 

Deuxième proposition : « simplifier le calendrier électoral », en regroupant le même jour, d’une part, les élections municipales, régionales et départementales et, d’autre part, la présidentielle et les législatives. Indépendamment du fait que cette réforme permettrait de « réaliser des économies » , le CAE se dit persuadé qu’elle aurait un effet mécanique sur la participation, en s’appuyant sur des scrutins récents : « Le couplage des élections régionales avec une élection cantonale [sic] augmente ainsi la participation d’environ 4 points de pourcentage ». 

On peut imaginer que le couplage des trois élections locales puisse, en effet, avoir un effet sur la participation – ordinairement assez faible – aux élections régionales et départementales, les élections municipales servant, en quelque sorte, de « locomotive ». 

Le CAE propose même une échéance pour cette réforme, en réduisant exceptionnellement de deux ans le mandat des conseillers régionaux et départementaux qui seront élus en 2028, afin d’organiser les trois élections suivantes en 2032. Proposition surprenante, puisque l’année 2032 sera une année d’élection présidentielle, et que tout laisse à penser que les élections municipales seront décalées  à 2033. Dans le cas contraire, cela voudrait dire, si les réformes proposées par le CAE étaient appliquées, que l’année 2032 verraient se dérouler les élections présidentielle, législatives, municipales, régionales et départementales ! On imagine avec quel enthousiasme les appareils des partis politiques accueilleraient une telle perspective.

Augmentation des « moyens »  pour les parlementaires

Au-delà des élections, le CAE propose de « renforcer l’attractivité des mandats électifs » . Il juge que le travail engagé avec la loi sur le statut de l’élu doit se poursuivre, lançant l’idée d’une « indemnité d’engagement citoyen »  pour les conseillers municipaux sans délégation. Il est également proposé de faire des élus « des salariés protégés »  (comme le sont, par exemple, les délégués syndicaux).

Les auteurs de la note affirment par ailleurs clairement qu’il faut augmenter la rémunération des élus locaux, y compris dans grandes villes, et celle des parlementaires – ce qui paraît, politiquement, assez aventureux. La rémunération d’un sénateur étant actuellement de plus de 7 600 euros brut par mois, quand la moitié des Français gagnent moins de 2 100 euros par mois, il est peu probable que l’augmentation proposée fasse reculer la « défiance »  vis-à-vis du monde politique – au contraire sans doute. 

Le CAE propose également d’augmenter de 50 % les « moyens humains alloués aux parlementaires »  – ce qui coûterait au budget de l’État environ « 250 millions d’euros par an » . En ces temps de disette budgétaire, où le gouvernement cherche à convaincre les Français de la nécessité de faire des économies, on peut là encore être surpris de cette proposition qui ne manquerait pas d’alimenter un sentiment de deux poids, deux mesures. 

Proportionnelle

Enfin, le CAE préconise une réforme du mode de scrutin aux élections législatives, en y introduisant une dose de proportionnelle «  tout en conservant l’ancrage territorial des élus ». Il met l’accent sur le dysfonctionnement du mode de scrutin uninominal majoritaire à deux tours, qui a par exemple permis au parti d’Emmanuel Macron, en 2017, d’obtenir « 61 % des sièges avec 32 % des voix ». « En outre, le système de scrutin actuel induit des comportements stratégiques de la part des électeurs et des partis – désistements, ‘’vote utile’’ – qui contribuent à distordre l’expression des préférences et à réduire la lisibilité des résultats électoraux. » 

La proportionnelle permettrait, selon le CAE, de réduire en partie ces dysfonctionnements, malgré le risque de « fragmentation du Parlement », qui pourrait être « limité »  en « conditionnant l’entrée au Parlement à un seuil de voix minimum ou ou en organisant la proportionnelle dans des circonscriptions de petite taille ». 

Pour ne pas accroître le risque d’instabilité gouvernementale, le CAE propose par ailleurs d’adopter en France (ce qui supposerait une réforme constitutionnelle) la « motion de censure constructive » : ce système interdit de renverser un gouvernement si on ne le remplace pas par un autre « soutenu par une majorité alternative ». 

Les auteurs de la note concluent en assurant que les réformes qu’ils proposent sont à même de « restaurer la confiance et l’efficacité de l’action publique », ajoutant que « leur succès dépendra d’un soutien politique large et transpartisan, de leur lisibilité et de leur appropriation par les citoyens ». 

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