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En ce moment, l’article L52-1 du Code électoral est bien souvent le livre de chevet des maires : c’est cet article qui fixe, en quelques lignes, les règles de la « communication pré-électorale » : « À compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d'une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. (…) Cette interdiction ne s'applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l'organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu'il détient ou qu'il a détenus. » 

Cet article du Code a donné lieu à de nombreuses interprétations et jurisprudences, la question de savoir ce qui relève ou pas d’une « campagne publicitaire », dans la communication d’un maire, n’étant pas évidente. 

Régularité et neutralité

Exemple typique : la cérémonie des vœux. À moins de trois mois des élections, un maire peut-il organiser des vœux à la population sans contrevenir aux règles de l’article L52-1 ? La question est d’importance, parce que le non-respect de ces règles peut, dans certains cas extrêmes, conduire un tribunal à annuler le scrutin, notamment si l’écart de voix, le jour du scrutin, a été particulièrement faible. C’est ainsi qu’en 2015, le Conseil d’État a annulé l’élection de 2014 dans la commune de Pibrac (Haute-Garonne), à cause de la tenue par le maire sortant d’une cérémonie de vœux que le tribunal a considéré comme hors des clous, et alors que l’écart entre les listes, lors de scrutin, était d’une dizaine de voix. 

En la matière, l'un des critères essentiels est la régularité : pour le dire simplement, si le maire a organisé une cérémonie de vœux chaque année durant son mandat, et qu’il en organise également une la dernière année, les règles sont respectées, cette cérémonie étant considérée comme une pratique traditionnelle. À condition toutefois que cette dernière cérémonie se tienne plus ou moins dans les mêmes circonstances que les précédentes (forme, nombre d’invités, budget, etc.). À l’inverse, un maire qui organiserait une cérémonie de vœux pour la première fois au mois de janvier précédant l’élection s’exposerait plus fortement à des sanctions du juge des élections si ce dernier est saisi. 

Le critère le plus important est la neutralité : le discours que prononce le maire doit être neutre, se borner à la présentation des vœux à la population et, éventuellement, à la présentation strictement factuelle des réalisations de la municipalité pendant l’année précédente. Si, en revanche, le maire profite de l’occasion pour présenter sa candidature ou présenter ses projets pour le prochain mandat, il sort des clous. Dans sa décision sur la commune de Pibrac, le Conseil d’État a par exemple relevé que le maire, dans son discours, « a longuement évoqué (…) de nombreux projets susceptibles d'être mis en œuvre durant le mandat à venir ». 

Il est donc indispensable de veiller à ce qu’une éventuelle cérémonie de vœux en ce mois de janvier ne diffère en aucune façon des cérémonies précédentes, tant dans les moyens que concernant la couverture médiatique, et en conservant aux propos tenus un caractère neutre. 

Quid du financement ?

Il faut aussi veiller à la conformité d’un tel événement au regard de l’article L52-8 du Code électoral, qui a trait au financement des campagnes électorales, et qui dispose notamment qu’aucune personne morale (à l’exception des partis politiques) ne peut financer directement ou indirectement la campagne électorale d’un candidat. Autrement dit, il est strictement interdit de faire participer au financement de la campagne la commune elle-même.

Dans ce cadre, le juge a par exemple considéré comme une entorse à ces règles l’impression par un candidat, aux frais de la commune, de cartes de vœux faisant référence au fait que le maire était candidat aux élections municipales. De même, la cérémonie de vœu organisée (et financée) par la commune de Pibrac a été considérée comme un financement indirect de la campagne au sens de l’article L.52-8, du fait de son « ampleur particulière »  et de sa portée électoraliste.

Marge d’appréciation

Mais en la matière, comme toujours, les décisions du juge laissent part à une grande marge d’appréciation : aucune des dispositions décrites ci-dessus ne sont absolues et les sanctions ne sont pas automatiques. D’abord, la décision finale du juge dépendra, on l’a dit, du résultat des élections : ce n’est que, par exemple, si l’écart de voix est très faible qu’une éventuelle irrégularité pourra être considérée comme « ayant altéré la sincérité du scrutin »  et conduire à des sanctions pouvant aller jusqu'à l’annulation de l’élection.

Mais au-delà, il est même arrivé qu’un juge tolère que pendant une cérémonie de vœux, le maire « évoque »  les échéances électorales. C’est ce qui s’est passé après les élections municipales de 2008 à Choisy-le-Roi (Val-de-Marne). Le maire avait organisé deux cérémonies de vœux, comme chaque année, lors desquelles les échéances électorales avaient été « évoquées ». Dans un premier temps, le tribunal administratif de Melun avait rendu un jugement d’une extrême dureté : il avait estimé que l’évocation des élections lors de cette cérémonie avait fait de celle-ci une réunion de campagne, et qu’elle avait donc indument été financée par la commune, avait jugé que ces dépenses devaient donc être intégrées dans les comptes de campagne… ce qui avait conduit à constater un dépassement du plafond des dépenses autorisées. Conclusion du tribunal : non seulement l’élection du maire avait été annulée, mais celui-ci avait été frappé d’inéligibilité pour un an !

Saisi, le Conseil d’État s’était montré beaucoup plus clément : il avait constaté que lors de ces cérémonies, les échéances électorales n’avaient été évoquées que « brièvement », et « sans recourir à un ton polémique ou énoncer un programme électoral, l'essentiel de ses deux interventions comportant des considérations générales de même nature que celles énoncées [l’année précédente] ». Le Conseil d’État a donc jugé que ces interventions « ne sauraient être regardées comme constituant des actes de propagande électorale ». Il a annulé la décision du tribunal de Melun, confirmé l’élection du maire et annulé la peine d’inéligibilité. 

Cependant, on ne peut que conseiller aux maires la plus grande prudence en la matière : s’abstenir, lors d’une cérémonie de vœu, d’évoquer sa candidature, les élections municipales et les projets pour l’avenir, est la meilleure façon de ne s’exposer à aucun risque. 

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