Après une consultation des élus locaux, des déplacements sur le terrain et de multiples auditions (ministres, directeur du Conservatoire du littoral, associations d’élus, etc.), les travaux de la mission d’information sénatoriale, présidée par le sénateur écologiste de l’Isère Guillaume Gontard, se poursuivent. Au menu ce 9 juin, le bilan de ces législations spécifiques en matière de droit de l’urbanisme. Deux avocats spécialisés – Loïc Prieur, maître de conférences à Sorbonne Université, et Grégory Mollion, maître de conférences en droit public à l’Université Grenoble Alpes – étaient ainsi conviés, aux côtés de la sous-directrice de l’urbanisme réglementaire et des paysages à la DHUP, Émilie Vouillemet.

En préambule, Guillaume Gontard a rappelé les résultats de la consultation des élus réalisée entre février et mars. Sur les 585 participants, 81 % des élus de montagne et 70 % des élus du littoral retiennent un bilan positif de ces deux législations. Pour autant, 49 % des élus de montagne et 60 % de ceux du littoral estiment que la loi qui les concerne est déséquilibrée en faveur du volet protection, au détriment du volet aménagement. Autre donnée : entre 60 et 70 % des élus s’estiment insuffisamment informés et accompagnés pour l’application des règles d’urbanisme. 

Lors des auditions du 9 juin, tous les intervenants se sont accordés sur le caractère structurant de ces lois adoptées à l’unanimité, qui ont joué leur rôle de protection. Pour autant, des points de blocage persistent, comme l'a rappelé le sénateur des Hautes-Alpes Jean-Michel Arnaud, rapporteur de la mission. Avec en tête, l’insécurité juridique tenant à la jurisprudence, forcément prolixe face à des textes peu bavards. Parfois, « des solutions différentes sont adoptées sur des parcelles voisines, les décisions jurisprudentielles étant toujours plus restrictives ». Autre remontée de terrain : un « durcissement dans l’application des lois par les services de l’État »  serait à relever ces dernières années.

Renforcer le rôle des Scot

Pour l'avocat Loïc Prieur, la priorité est de « renforcer le rôle des documents d’urbanisme » . Les lois Montagne et Littoral ont une particularité : elles sont directement opposables aux permis de construire. Leur interprétation par les juges s’est donc imposée au travers de contentieux individuels. Première piste d’évolution : que la loi s’applique uniquement à travers le SCoT, renforcé dans la détermination des règles applicables pour la territorialisation de la loi. Réponse de l’État, par la voix d’Émilie Vouillemet : « Si le PLU ou si le SCoT s'écarte de la loi, le permis de construire va avoir une effectivité immédiate. C’est une garantie de l’opérationnalité des mesures portées par la loi, qui permet aussi d’éviter des annulations intégrales de documents. » . Mais « lorsqu’on voit des jurisprudences qui sont désormais plus libérales que ce que les SCoT prévoient, le côté garde-fou disparaît un petit peu… » , a nuancé Loïc Prieur, qui propose par ailleurs, pour éviter les contentieux, de renforcer l'implication des associations de défense de l'environnement lors de l'élaboration des Scot via une consultation systématique.

Autre piste d’amélioration suggérée par l’avocat pour la loi Littoral : s’inspirer de la loi Montagne qui contient des dérogations que le Scot peut activer. Pourrait ainsi être réglée la question des bâtiments agricoles sur les espaces proches du rivage dans les petites îles. L’idée serait de « permettre au SCoT de venir moduler cette distance et ainsi d'autoriser des bâtiments agricoles par dérogation au principe de continuité, y compris dans l'espace proche du rivage » , a plaidé Loïc Prieur.  

Pour Grégory Mollion, l'idée de renforcer le rôle des documents d'urbanisme dans la lecture et dans la manière de dire le droit est également centrale. « Les outils de la loi Montagne sont pertinents. La seule limite, c'est le niveau d'interprétation par les acteurs du territoire ». Les élus locaux ne disposent pas toujours de services ou de conseils pour élaborer leurs documents d’urbanisme. « Les services de l'État sont un premier rempart dans le cadre du contrôle de légalité, ou lorsqu'ils s'associent aux élus pour élaborer leurs documents d’urbanisme. Mais ils disposent probablement de peu de moyens humains pour être plus présents, notamment pour aider à rédiger les SCoT. » 

Autre point de blocage remonté par Grégory Mollion, les territoires soumis à une double législation : « Les communes d'outre-mer ont la difficulté, comme nos grands lacs dans les Alpes, d'être soumises à la double législation. Et qui dit double législation dit, pour faire simple, application prioritaire de la loi Littoral, et ainsi, pour les projets touristiques, exclusion de tout dispositif touristique sur les communes à double régime. ». 

Accompagner les collectivités

Du côté de l’État, tout a l’air de fonctionner à merveille : ces lois n’empêchent pas le développement des territoires concernés, d’après les chiffres avancés par Émilie Vouillemet. « Ces politiques publiques n'interdisent pas de construire : entre 1990 à 2021, le parc de logements dans ces territoires a progressé de plus de 8 points de plus que la moyenne nationale. Sur le territoire métropolitain, le nombre de résidences principales du littoral s'est accru de 1,2 % en moyenne annuelle et celui des résidences secondaires de 1,5 %. » 

Si la DHUP appelle de ses vœux une certaine stabilité normative – « il n'y a pas d'urgence à légiférer là où des outils existent »  –, un objectif est partagé : le renforcement de l'accompagnement des collectivités dans l'élaboration du SCoT. « Aujourd'hui, il y a toujours un engagement fort de l'État national et de l'État local dans l'accompagnement des collectivités locales. Il y a une très bonne collaboration au sein des services de l’État, avec la mise en place d'un réseau ayant permis un dialogue nourri, qui se traduit par une instruction technique – bientôt actualisée » , a assuré Émilie Vouillemet. Par ailleurs, « la DHUP accompagne le développement d'une ingénierie de qualité, un peu méconnue sur le territoire, mais qui existe. Il est également nécessaire de travailler sur la formation à la fois des agents des services de l'État et des collectivités locales, mais aussi des élus nationaux et locaux. » 

Réponse directe du rapporteur : « Au-delà de l’accompagnement aléatoire des collectivités locales, on a eu quelques témoignages qui évoquaient clairement des blocages législatifs, des difficultés au quotidien, ainsi qu'un empilement de réglementations, de normes en concurrence, qui ne facilitent pas le travail des territoires. Je ne retrouve pas cette lucidité opérationnelle dans les propos que vous avez exprimés ce soir. » . Les conclusions de la mission d’information sont attendues d’ici fin juin.

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