En pleine préparation du budget de l’Etat pour l’année 2027, c’est un rapport qui devrait apporter de l’eau au moulin des élus locaux, alors que l’exécutif lorgne toujours sur les ressources des collectivités.

La semaine dernière, le président de la délégation sénatoriale aux collectivités, Bernard Delcros, et deux autres sénateurs ont ainsi présenté, devant les députés, leur travail portant sur « l'état des lieux de la compensation financière résultant des exonérations, dégrèvements et suppressions de fiscalité locale ». A la question qu’ils posent d’emblée - « les collectivités sont-elles perdantes ? »  - la réponse est, sans grande, surprise positive.

Démultiplication des réformes en 40 ans

Face à « l’absence de données consolidées et consensuelles », la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales a donc décidé de décortiquer les multiples exonérations, dégrèvements ou autres suppressions d’impôts locaux qui ont vu le jour depuis 40 ans. L’objectif de ce travail est de dresser un état des lieux des compensations versées aux collectivités afin de mesurer les pertes de recettes qu’elles ont finalement subies par rapport à ce qui leur avait été promis initialement. 

Pour y parvenir, les sénateurs ont dû avoir recours à un cabinet d’étude spécialisé, la DGCL ne leur ayant « pas fourni l’ensemble des éléments demandés ». Pourtant, les rabotages et les suppressions de fiscalité dédiée au moins en partie aux collectivités ont redoublé ces dernières années. Que ce soit la suppression de la part salariale de la taxe professionnelle en 1999, l’exonération de 20 % de la taxe sur le foncier non bâti en 2006, en passant par les suppressions de la taxe professionnelle en 2011, de la taxe d’habitation à partir de 2018 ou encore celle qui vise la CVAE, les réformes aux dépens des collectivités font florès.

Le constat des sénateurs est « édifiant », assurent-ils. Concrètement, à la suite de ces réformes fiscales successives menées par différents gouvernements, les pertes pour les collectivités territoriales s'élèvent à près de 26 milliards d'euros pour la seule année 2024 par rapport à ce qu’elles auraient perçu « si elles avaient conservé leurs leviers fiscaux ». Autant de ressources qui ne sont finalement plus à leur main. Dans le détail, ce sont 10 milliards d’euros pour le bloc communal, 12,7 milliards pour les départements et 3,2 milliards pour les régions, selon Bernard Delcros.

Taxe foncière : plus de 2 milliards d’euros de perte

Et si la « plupart »  de ces mesures ont bien été compensées à l’euro près « lors de leur adoption », un certain effritement est apparu au fil du temps. « La complexité des mécanismes, les ajustements répétés et les minorations appliquées lors des lois de finances successives ont progressivement creusé le décalage entre la perte de recettes fiscales et les montants des compensations », rappellent les auteurs du rapport.

Résultat, entre les engagements pris au titre des compensations de fiscalité et les versements réellement effectués par l’Etat en 2024, ce sont « 5,5 milliards d’euros d’écart »  qui se sont volatilisés des caisses des collectivités « en raison de la diminution progressive des variables d’ajustements », comme c’est particulièrement le cas cette année avec la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). Une différence qui continue de grandir à une vitesse accélérée puisque l’écart devrait atteindre les « 7,7 milliards »  en 2026, selon les estimations des auteurs du rapport dévoilées devant les députés.

Rien que pour la taxe foncière sur les propriétés bâties, les sénateurs évaluent à « seulement 2,4 milliards d’euros »  la compensation qui a été versée aux collectivités en 2024, alors que « le montant exonéré s’élevait à 4,5 milliards »  à l’origine. « Avec ces ajustements, les allocations compensatrices deviennent de simples leviers budgétaires à la disposition de l’État », constatent les rapporteurs, en regrettant que « l’utilisation de ce mécanisme tend à faire supporter aux collectivités le coût des mesures […] alors même qu’elles n’en sont pas à l’initiative ».

Un système « inéquitable et opaque » 

Ceux-ci voient dans ces chiffres « une réalité alarmante »  et « un système de compensation devenu inéquitable et opaque ». « Ces résultats ne sont pas une fatalité. C’est le résultat d’un système qui a dérapé et qu’il est urgent de réformer », a dénoncé devant les députés le sénateur socialiste de la Sarthe et rapporteur de la mission d’information, Thierry Cozic, qui estime que cette sous-compensation « fragilise non seulement l’autonomie fiscale de nos communes, départements et régions, mais nourrit également une perte de confiance entre l’État et les collectivités ». 

Autre problématique nouvelle : les réformes récentes ont été soumises à une nouvelle méthode de compensation. Comme c’est le cas avec la suppression de la taxe d’habitation sur les résidences principales avec le transfert d’une fraction d’un impôt national, la TVA, sur laquelle les collectivités n’ont « aucune marge de manœuvre ».

Si « cette solution a pu être favorable à court terme (grâce à la dynamique exceptionnelle de la TVA en 2021 et 2022) », elle a en fait rapidement montré ses limites lorsque le gouvernement a gelé son montant en 2025 et ainsi « renforcé la dépendance des collectivités aux arbitrages de l’État »  - qui tente régulièrement « de contenir l’évolution des compensations ». En parallèle, les collectivités sont aussi confrontées à « un manque de visibilité »  puisqu’elles doivent attendre le vote de la loi de finances pour connaître la minoration qui sera appliquée aux variables d’ajustement ou les arbitrages effectués chaque année sur la TVA.

Sans compter que l’Etat commet parfois des « erreurs »  contraire à « sa volonté ». En 2025, il a ainsi omis de compenser la majoration du taux d’exonération de la taxe sur le foncier non bâti pour les terres agricoles (passant de 20 % à 30 %). Résultat, « des maires ruraux ont découvert une baisse brutale de leurs recettes », leurs communes étant « particulièrement dépendantes des recettes assises sur le foncier non bâti ». Et si la loi de finances pour 2026 a corrigé « l’erreur »  pour cette année, elles ont bien « subi une perte de recettes pour l’exercice 2025 ».

« Sanctuariser »  les compensations

Pour pallier cette situation, les sénateurs formulent plusieurs recommandations visant à permettre « une compensation intégrale, pérenne et transparente »  des pertes de fiscalité locale. 

« L’urgence est de sanctuariser les mécanismes et les montants des compensations actuelles et de mettre en œuvre des dispositifs clairs et fiables pour l’avenir », préconisent-ils. Le but est de « mettre fin aux diminutions successives votées en lois de finances »  sans engendrer un blocage de toute réforme ou de toute évolution de la fiscalité locale dans l’avenir. 

Ils demandent ainsi de « modifier les règles de compensation »  afin que les futures mesures fassent « l’objet d’une compensation intégrale, pérenne et dynamique […] sans aucune perte de ressources dans la durée ». Ils souhaitent, en outre, que ces compensations soient évaluées tous les trois ans, à partir de l’an prochain, par un « tiers de confiance »  afin de bien vérifier qu’elle reste « intégrale »  et qu’elle ne soit pas en cours de rabotage.

Dans le cas contraire, il réclame « la compensation intégrale de toute perte constatée pour les collectivités territoriales au cours des trois dernières années »  dès la loi de finances suivante.

« Plus nos travaux vont dans l’analyse et la recherche de données, plus le niveau de contributions qu’apporte nos collectivités à redresser les comptes publics va bien au-delà de ce qui est annoncé par le gouvernement », a commenté le président de la délégation aux collectivités territoriales à l’Assemblée nationale, Stéphane Delautrette. Ce dernier a, toutefois, dit craindre, en préambule de la présentation des sénateurs, que « l’examen du PLF 2027 ne soit marqué par de nouvelles tensions entre Etat et collectivités », après celui de l’an passé qui a été « particulièrement éprouvant »  pour ces dernières.

Le comité d’alerte de la semaine dernière n'est d'ailleurs « pas de nature à rassurer »  le député socialiste de la Haute-Vienne au moment où l’exécutif a pointé un « risque de dérapage »  de 2 milliards d'euros sur les collectivités en 2026 - à qui il a demandé de contenir leurs dépenses.

On peut d’ailleurs rappeler qu’un texte de Stéphane Delautrette garantissant un minimum de ressources « à la main »  des collectivités devrait bientôt arriver à l'Assemblée. Il y propose également de créer un organe permanent de dialogue sur les finances locales - remplaçant le CFL - afin d'organiser « une véritable négociation »  budgétaire. 

Consulter la synthèse du rapport.
 

Suivez Maire info sur Twitter : @Maireinfo2