Consultation ou concertation, information ou codécision : la participation citoyenne est « une pratique démocratique qui consiste à associer les citoyens au processus de décision politique, en dehors des grands rendez-vous électoraux », selon la définition de la direction interministérielle de la transformation publique (DITP). 

Dans un nouveau rapport publié hier, les magistrats de la Cour des comptes analysent les dispositifs de participation citoyenne portés par l’État tout en consacrant certaines parties aux initiatives portées par les collectivités qui sont nombreuses depuis des années. 

La Cour rappelle que la France est considérée par l'OCDE comme un pays « très dynamique et innovant »  en la matière. « Pour autant, les Français ne sont pas encore convaincus », rapportent les magistrats. Selon un sondage de décembre 2021, 83 % des Français estiment qu'« on devrait en faire plus »  en matière de démocratie participative, tandis que 68 % pensent que « cela ne sert à rien, on ne tient pas compte de nos avis ».

Une vingtaine de dispositifs portés par l’État 

La Cour recense de manière non-exhaustive 22 dispositifs différents « dans le champ de l’État ». La Commission nationale du débat Public (CNDP) porte des débats publics et des concertations préalables pour les grands projets d’aménagement par exemple. Il existe aussi des procédures historiques de consultation comme les enquêtes publiques, les consultations publiques ministérielles en ligne ou encore les consultations publiques du ministère de la Transition écologique pour « les décisions non individuelles de l'État ayant une incidence significative sur l'environnement ».

Le Conseil économique, social et environnemental (Cese) met en place aussi des conventions et pétitions citoyennes ainsi que des journées délibératives et des travaux participatifs. La Cour rappelle aussi que de nombreuses autorités indépendantes comme l’Arcep, la Cnil ou l’autorité de la concurrence mènent régulièrement des consultations. 

La Cour met en avant aussi deux évènement exceptionnels. Le Conseil national de la refondation est un dispositif « pour accompagner la définition des priorités politiques et des réformes »  avec des citoyens tirés au sort et des « élus locaux et nationaux ». Le Grand débat national, « dispositif exceptionnel mis en place par le gouvernement français en 2019 pour répondre à la crise sociale des gilets jaunes », a notamment permis de collecter des avis via des « cahiers de doléances dans les mairies et préfectures ». 

Initiative encore plus récente : la direction interministérielle de la transformation publique (DITP) a lancé en 2023 la plateforme Agora, « une application et un site de consultation de l'État permettant aux citoyens de donner un avis sur des politiques publiques et de poser des questions au gouvernement ».

Redevabilité : à quoi sert la participation ? 

Si les initiatives visiblement fleurissent, les résultats ne suivent pas toujours. C’est le constat dressé par la Cour des comptes qui souligne cependant que leur coût est globalement maîtrisé. Les magistrats fustigent « une absence de pilotage de cette politique à l'échelle nationale ». D’ailleurs la plateforme Agora reste à ce jour largement sous-utilisée par les administrations elles-mêmes.

Surtout, le nœud du problème est « la question de la redevabilité, c’est-à-dire de la prise en compte des conclusions des travaux des citoyens »  dans une décision. L’exemple du grand débat national est particulièrement représentatif : de nombreux citoyens consultés ne savent pas ce qu'il advient ou ce qu’il est advenu de leurs contributions. 

Les magistrats recommandent la réalisation d’une étude évaluant la faisabilité et le coût de l’anonymisation des contributions déposées à l’occasion du grand débat afin d’alimenter les consultations citoyennes à venir et permettre son accès au public. Ils estiment également opportun que le gouvernement dépose, d’ici fin 2028, un projet de loi visant à permettre qu’une pétition déposée dans les conditions définies par la loi organique du 15 janvier 2021 « entraîne automatiquement la mise en place d’une convention citoyenne sur le thème de ladite pétition ». 

La Cour rappelle les limites de la participation citoyenne : « une obligation de reprise intégrale des conclusions des participations citoyennes serait une atteinte aux prérogatives des pouvoirs publics et des élus ». Mais la participation citoyenne se portrait mieux avec une explication plus claire et accessible des choix faits. 

Conseils de jeunes, budgets participatifs, enquêtes publiques 

Si le rapport s’intéresse spécifiquement aux initiatives étatiques, les magistrats évoquent à plusieurs reprises celles des collectivités territoriales, et pour cause : le développement de la participation citoyenne en France au début des années 2000 s’est fait « au sein des collectivités territoriales ».

Plusieurs outils existent pour les collectivités comme le référendum local ou encore la consultation pour avis des électeurs (à l'initiative du conseil municipal ou d'un cinquième des électeurs inscrits et où « le maire apprécie l'opportunité de cette inscription »  à l'ordre du jour). Selon les chiffres de ministère de l’Intérieur, seulement 233 référendums locaux/consultations pour avis ont été organisés entre 1995 et 2009. 

D’autres outils plus récents connaissent un succès plus flagrant. C’est le cas des conseils de jeunes : « Au moins 1 454 »  recensés en 2018, mais dont l'IGAS regrette qu'« il n'existe que peu de travaux évaluant le fonctionnement ou l'impact »  sur les politiques locales. À l’inverse, les budgets participatifs restent un outil plus rarement mobilisé : 432 ont été recensés en 2022, ne concernant « que 1,15 % des communes », mais « surtout porté[s] par les grandes villes ». 

Enfin, les enquêtes publiques sont, selon les magistrats, en net recul : leur nombre est passé de 5 962 en 2019 à 3 741 en 2024. La Cour pointe une « désaffection »  liée à « des réunions publiques (peu fréquentées) et [des] registres (avec très peu de contributeurs) ». Il y a aussi une « absence de suivi après la déclaration d'utilité publique »  qui joue en la défaveur de l’enquête publique. 

Les enquêtes publiques concernent d'ailleurs avant tout l'urbanisme, soit « 50 % »  des 3 741 enquêtes publiques menées en 2024. Si le nombre global de ces enquêtes recule depuis 2019, celles liées aux SCoT restent incontournables, car obligatoires. La Cour estime que pour un SCoT, la facture atteint « environ 17 à 18 000 euros pour le commissaire enquêteur seul, plus 5 à 10 000 euros de frais connexes (soit un total d'environ 25 000 euros) ». Une somme loin d'être négligeable dans le contexte de tension budgétaire qui pèse sur collectivités.

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