Maire-info
Le quotidien d’information des élus locaux
Édition du mercredi 29 septembre 2021
Urbanisme

Climat et résilience : atteindre le ZAN en 2050

Publiée le 24 août au Journal officiel, la loi Climat et résilience comprend de nombreuses dispositions intéressant les collectivités territoriales. Maire info poursuit sa série dédiée au décryptage des mesures essentielles pour le bloc communal. Épisode 5 : l'artificialisation des sols.

Par Caroline Saint-André

La lutte contre l’artificialisation des sols occupe le champ de l’urbanisme et de l’aménagement depuis la loi Biodiversité de 2018. Cet objectif a pris de l’ampleur à mesure de la prise de conscience de l’urgence climatique. La loi Climat er résilience du 22 août y consacre un chapitre entier au sein du titre V, intitulé « Se loger ». 

Territorialisation

En premier lieu, le texte grave dans le marbre législatif « l’objectif national d'absence de toute artificialisation nette des sols en 2050 »  – le célèbre ZAN. Pour y parvenir, le texte indique que « le rythme de l'artificialisation des sols dans les dix années suivant la promulgation de la présente loi (le 22 août), doit être tel que, sur cette période, la consommation totale d'espace observée à l'échelle nationale soit inférieure à la moitié de celle observée sur les dix années précédant cette date ». 

La rédaction initiale du texte pouvait laisser penser aux associations d’élus – dont l’AMF – qu’une forme de « recentralisation »  était à l’œuvre, au détriment de la libre administration des collectivités. C’est pourquoi elles n’ont eu de cesse de faire part, lors des débats parlementaires, de leurs inquiétudes quant à la verticalité de cet objectif assigné aux collectivités. Des garanties ont ainsi été obtenues pour une application différenciée et territorialisée du dispositif — en premier lieu, la base de calcul de l’artificialisation des sols, désormais rapportée à l’échelle nationale. 

La loi du 22 août précise que l’atteinte de cet objectif, devenu directeur du droit de l’urbanisme, « résulte de l'équilibre entre la maîtrise de l'étalement urbain ; le renouvellement urbain, l'optimisation de la densité des espaces urbanisés ; la qualité urbaine ; la préservation et la restauration de la biodiversité et de la nature en ville ; la protection des sols des espaces naturels, agricoles et forestiers ; la renaturation des sols artificialisés ».

Définition(s) 

Très attendue et discutée de longue date, la définition de l’artificialisation est enfin fixée par la loi Climat et résilience. Il s’agit de « l'altération durable de tout ou partie des fonctions écologiques d'un sol, en particulier de ses fonctions biologiques, hydriques et climatiques, ainsi que de son potentiel agronomique par son occupation ou son usage. » 

Le texte définit également ce qu’est la « renaturation d'un sol, ou désartificialisation ». Il s’agit d’actions ou d’opérations « de restauration ou d'amélioration de la fonctionnalité d'un sol, ayant pour effet de transformer un sol artificialisé en un sol non artificialisé ». Quant à l’'artificialisation nette des sols, le texte précise qu’elle doit être entendue comme le « solde de l'artificialisation et de la renaturation des sols constatées sur un périmètre et sur une période donnés ». Ces objectifs sont fixés et évalués « en considérant comme artificialisée une surface dont les sols sont soit imperméabilisés en raison du bâti ou d'un revêtement, soit stabilisés et compactés, soit constitués de matériaux composites ; non artificialisée une surface soit naturelle, nue ou couverte d'eau, soit végétalisée, constituant un habitat naturel ou utilisée à usage de cultures. » 

Le texte a été enrichi lors des débats parlementaires, au Sénat en particulier. Le projet de loi indiquait de façon lapidaire qu’« un sol est regardé comme artificialisé si l’occupation ou l’usage qui en est fait affectent durablement tout ou partie de ses fonctions », puis renvoyait à un décret le soin d’en fixer les conditions d’application. Si le renvoi à ce décret, établissant « une nomenclature des sols artificialisés ainsi que l'échelle à laquelle l'artificialisation des sols doit être appréciée dans les documents de planification et d'urbanisme »  a été conservé dans le texte final, le contenu du chapitre dédié a gonflé au fil de la navette parlementaire. À noter que le rapport que doivent produire les collectivités sur l’artificialisation des sols est devenu triennal, et qu’un décret précisera les indicateurs et les données qui devront y figurer, « ainsi que les conditions dans lesquelles l'Etat met à la disposition des collectivités concernées les données de l'observatoire de l'artificialisation ».

Trajectoire

Ces objectifs sont traduits dans les documents d’urbanisme (Sraddet, Scot, PLU(i), etc.),« par une trajectoire permettant d'aboutir à l'absence de toute artificialisation nette des sols ainsi que, par tranches de dix années, par un objectif de réduction du rythme de l'artificialisation ». Un objectif à décliner « entre les différentes parties du territoire régional »  s’agissant du Sraddet, au sommet de la hiérarchie de la planification urbaine.

Côté Scot, le document d'orientation et d'objectifs (DOO) peut décliner ces objectifs « par secteur géographique », en tenant compte, notamment, des besoins en matière de logement et des obligations de production de logement social, des besoins en matière d'implantation d'activité économique, du potentiel foncier mobilisable dans les espaces déjà urbanisés et à urbaniser, de la diversité des territoires urbains et ruraux, ou encore « des efforts de réduction de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) déjà réalisés par les collectivité au cours des vingt dernières années et traduits au sein de leurs documents d'urbanisme ». 

À noter que la loi Climat consacre une nouvelle instance – la « conférence des Scot »  – qui peut faire une proposition sur « la fixation d'un objectif régional et, le cas échéant, à sa déclinaison en objectifs infrarégionaux ». Une proposition qui devra être transmise avant que le projet de Sraddet révisé ou modifié soit arrêté – et, à défaut de transmission, avant l'expiration d'un délai de huit mois à compter du 22 août. Elle devra également établir un bilan « de l'intégration et de la mise en œuvre des objectifs de réduction de l'artificialisation nette fixés ».

Objectifs chiffrés

Si le principe reste de réduire de moitié la consommation d’ENAF, la loi tient compte des bons élèves de la sobriété foncière, lorsque les objectifs chiffrés déjà fixés dans leur document d’urbanisme « prévoient une réduction d’au moins 1/3 par rapport à la consommation réelle observée dans la décennie précédente ». En revanche, si un tel objectif ne figure pas dans les documents d’urbanisme, leur évolution doit être engagée selon un calendrier défini par la loi. La modification des Sraddet doit avoir lieu dans un délai d'un an à compter du 22 août 2021, soit d’ici le 22 août 2022, pour une entrée en vigueur un an plus tard. Les Scot sont tenus de « prendre en compte les objectifs »  des Sraddet, et ont 5 ans pour entrer en vigueur. De leur côté, les PLU et les cartes communales fixant « des objectifs compatibles avec le Scot modifié ou révisé »  ont 6 ans pour entrer en vigueur. La procédure de modification simplifiée est admise pour opérer ces évolutions. 

Le texte assigne des sanctions à ces obligations : « si le Scot modifié ou révisé n’est pas entré en vigueur dans les délais, les ouvertures à l'urbanisation des secteurs définis à l'article L. 142-4 du code de l'urbanisme sont suspendues jusqu'à l'entrée en vigueur du schéma ainsi révisé ou modifié. »  Côté PLU et carte communale, « aucune autorisation d'urbanisme ne peut être délivrée, dans une zone à urbaniser du PLU ou dans les secteurs de la carte communale où les constructions sont autorisées, jusqu'à l'entrée en vigueur du PLU ou de la carte communale ainsi modifié ou révisé ». 

En l’absence de Scot, le PADD du PLU ne peut prévoir l'ouverture à l'urbanisation d’ENAF « que s'il est justifié, au moyen d'une étude de densification des zones déjà urbanisées, que la capacité d'aménager et de construire est déjà mobilisée dans les espaces urbanisés. Pour ce faire, il tient compte de la capacité à mobiliser effectivement les locaux vacants, les friches et les espaces déjà urbanisés ». 

Friches

La loi du 22 août définit pour la première fois la notion de friche, tout en renvoyant à un décret afin d’en définir les modalités d’application. Il s’agit de « tout bien ou droit immobilier, bâti ou non bâti, inutilisé et dont l'état, la configuration ou l'occupation totale ou partielle ne permet pas un réemploi sans un aménagement ou des travaux préalables. 

Autre levier pour lutter contre l’artificialisation des sols, la surélévation des bâtiments : les services instructeurs pourront autoriser « les constructions faisant preuve d'exemplarité environnementale à déroger aux règles des PLU relatives à la hauteur, afin d'éviter d'introduire une limitation du nombre d'étages par rapport à un autre type de construction ». 

Enfin, le principe de l’interdiction de la création de surfaces commerciales supérieures à 10 000 m2 est entériné par la loi du 22 août. Des dérogations sont néanmoins prévues : une autorisation d’exploitation commerciale (AEC) peut être délivrée  « si le pétitionnaire démontre que son projet s'insère en continuité avec les espaces urbanisés dans un secteur au type d'urbanisation adéquat, qu'il répond aux besoins du territoire »  et qu'il obéit à certains critères définis à l’article 215 de la loi.

À noter que les « conventions de sobriété foncière », défendues par l’AMF, n’ont pas été conservées dans le texte final. Le volet contractuel de l’artificialisation reste encore à définir…

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