Permettre aux policiers municipaux de constater et de verbaliser un certain nombre de délits qui ne sont, aujourd’hui, constatables que par des gendarmes ou des membres de la police nationale. Cela fait des années que cette idée est dans l’air, et que des gouvernements tentent de la concrétiser, sans succès. Pour une raison simple : les policiers municipaux n’ont pas, à la différence des membres des forces de sécurité nationales, de compétence de police judiciaire, si ce n'est constater certaines contraventions. Derrière ce débat, en apparence technique, il y a une question de grande importance : les policiers municipaux agissent sous l’autorité du maire ; mais s’ils se voient dotés de compétences de police judiciaire, ils passeront, au moins en partie, sous l’autorité des procureurs. 

Missions de police judiciaire

Cette question a été au centre du Beauvau des polices municipales, qui s’est tenu l’an dernier, avec la volonté – partagée entre le gouvernement et les associations d’élus – de trouver une solution pour sortir de cette impasse. Par deux fois en effet, dans le passé, un gouvernement avait tenté de doter les polices municipales de pouvoir de police judiciaire : en 2011, dans la loi Loppsi 2, et en 2021, dans la loi Sécurité globale. Et à chaque fois, il avait été censuré par le Conseil constitutionnel. 

La solution proposée dans le projet de loi qui a été présenté la semaine en Conseil des ministres est de placer certains agents des polices municipales sous une sorte de double autorité : celle du maire, lorsqu’ils exercent les missions classiques des policiers municipaux ; et celle du procureur de la République, lorsqu’ils exercent des missions de police judiciaire. Le projet de loi prévoit neuf infractions qui pourraient désormais être constatées et verbalisées par des policiers municipaux et des gardes champêtres, allant de la vente à la sauvette à l’usage de stupéfiants en passant par l’occupation illicite de hall d’immeuble, la conduite sans permis, l’outrage sexiste et sexuel, etc. Il s’agit uniquement d’infractions qui peuvent être constatées en flagrance et immédiatement punies par une amende forfaitaire délictuelle : les policiers municipaux et gardes champêtres n’auraient pas le pouvoir de mener des actes d’enquête. Ils auraient désormais, en revanche, la possibilité de procéder à des relevés d’identité.

Point le plus important : l’attribution de ces nouveaux pouvoirs de police judiciaire ne serait pas de droit, mais impérativement soumise à l’accord du maire. Le projet de loi prévoit que « le maire, après délibération du conseil municipal, peut décider que soit confié aux agents de police municipale et gardes champêtres l’exercice de compétences de police judiciaire ». Ce point était crucial pour l’AMF : dans la mesure où ce dispositif fait perdre au maire une partie de son autorité sur la police municipale, il était impératif que cela relevât d’un choix volontaire du maire. 

Drones et Lapi

Le texte comprend d’autres mesures dont certaines, sont, elles aussi, en réflexion depuis de nombreuses années : notamment l’utilisation de drones par les polices municipales (à titre expérimental pendant cinq ans), pour assurer la sécurité des manifestations et rassemblements de personne, la régulation du transport, le secours aux personnes, la prévention des risques naturels et des atteintes à l’environnement et la protection des bâtiments publics communaux et intercommunaux. 

Autre serpent de mer en  matière de sécurité : le texte propose d’autoriser les polices municipales et les gardes champêtres à utiliser des systèmes de lecture automatisée des plaques d’immatriculation (Lapi), dont l’usage était jusqu’à présent strictement réservé aux forces de sécurité nationales. L'emploi de la Lapi serait étendu aux infractions de la circulation routière ou aux infractions de dépôts illégaux de déchets. 

Le texte propose également de pérenniser les caméras piétons pour les gardes champêtres, et aborde la question de l’armement de ces derniers, par autorisation nominative du préfet « sur demande motivée du maire » – l’idée étant d’aligner le régime du port d’arme des gardes champêtres sur celui des policiers municipaux, à fin de « cohérence juridique et d’intelligibilité » de la norme, précise le gouvernement. 

Enfin, le texte prévoit de nouvelles possibilités de financement de l’équipement des polices municipales par les régions. Et il étend la mise en commun temporaire des polices municipales et des gardes champêtres pour des « événements exceptionnels » et prévoit la mutualisation des polices municipales et des gardes champêtres au sein d’un même EPCI

Des points qui restent à éclaircir

Lorsque le texte a été présenté devant le Conseil national d’évaluation des normes (Cnen), début octobre, les représentants des élus ont salué le fait qu’il a été élaboré au fil de « riches concertations avec les élus locaux », dont les associations ont été « étroitement associées » à la rédaction. Ces dernières se félicitent que la « judiciarisation » des polices municipales ne puisse se faire qu’au volontariat, si le maire le demande expressément. 

Mais pour autant – chat échaudé craint l’eau froide –, les associations d’élus se veulent prudentes : la mise en œuvre de cette réforme ne doit pas être l’occasion « d’un désengagement de l’État en matière de sécurité dans les territoires ». 

Autre question en suspens : le coût de la réforme. Le Conseil d’État lui-même, dans l’avis qu’il a rendu sur ce texte le 23 octobre, relève que la réforme, là où elle sera appliquée, « entraînera nécessairement des dépenses supplémentaires » pour les communes, et que celles-ci n’ont été que « très partiellement évaluées » par le gouvernement. L’AMF, quant à elle, a relevé devant le Cnen que « l’accroissement des pouvoirs et des responsabilités des policiers municipaux et gardes champêtres risque de susciter une demande de revalorisation salariale », et regretté que ce texte « ne s’accompagne pas d’une compensation financière ». En effet, comme l’a reconnu le Conseil d’État, il ne s’agit pas ici d’un transfert de compétences (qui aurait nécessité une compensation financière) mais d’un « aménagement de compétence ».

Par ailleurs, la réforme va avoir une autre conséquence coûteuse : « Pour prétendre à l’exercice des compétences de police judiciaire », est-il détaillé dans le projet de loi, « le service de police municipale doit être placé sous l’autorité de personnels ayant des fonctions d’encadrement ». Ces cadres devront avoir reçu des formations spécifiques et être habilités par le procureur de la République. Cette condition, constate l’AMF, va « générer des surcoûts en matière de masse salariale pour les collectivités ». 

Enfin, le débat parlementaire devrait permettre d’éclaircir un certain nombre de points qui interrogent encore l’AMF, en particulier le périmètre de la réforme. Le texte prévoit en effet la création de « services de police municipale à compétence judiciaire élargie ». Est-ce à dire que dans ce « service », tous les agents seront dotés de compétences judiciaires, sous l’autorité des « encadrants » mentionnés plus haut, ou seulement certains ? 

Toutes ces questions seront forcément soulevées dans les débats parlementaires – qui commenceront au Sénat, sans que la date d’examen du texte soit pour l’instant fixée. Une indication permet cependant de penser qu’il n’y a aucune chance de voir ce texte adopté avant les élections municipales : dans le calendrier prévisionnel transmis par le gouvernement à l’Assemblée nationale, qui court jusqu’en février, ce texte n’est pas évoqué. Son examen au Palais-Bourbon ne devrait donc pas avoir lieu avant le printemps… à supposer qu’une nouvelle dissolution n’ait pas eu lieu d’ici là. 

Alors que les députés vont suspendre, aujourd’hui, l’examen en séance de la partie « recettes » du projet de budget de l’Etat pour 2026 (pour se consacrer à celui de la Sécurité sociale), la commission des lois a examiné la semaine dernière la mission dédiée aux « relations avec les collectivités territoriales » et rejeté le nouveau Dilico, ce fameux « dispositif de lissage conjoncturel des recettes fiscales des collectivités ».

Saisie pour avis sur la partie « dépenses », elle a retoqué plusieurs mesures et en a proposé d'autres, en attendant que la commission des finances s’y attelle « au fond » dès cette semaine.

Un nouveau Dilico « délétère »

Les députés écologistes, socialistes et « insoumis » ont ainsi fait adopter trois amendements similaires en torpillant la version 2026 du Dilico, qui prévoit de doubler la ponction aux collectivités (passant de 1 à 2 milliards d’euros) et de l’étendre à davantage d’entre elles (autour de 4 000 communes notamment, contre 1 900 en 2025).

Un dispositif « délétère pour nos services publics locaux » qui « force » les collectivités territoriales à « participer à la cure d'austérité » en les contraignant à « réduire des services essentiels à la population ». Sans compter qu’il « porte manifestement atteinte à leur libre administration et à leur autonomie financière et fiscale », selon les élus de gauche. « Les collectivités ne sont pas là pour faire la trésorerie de l’État », a ainsi fustigé la députée de l’Isère Élisa Martin (LFI ).

Estimant « disproportionné » l’effort réclamé aux collectivités « par rapport à leurs ressources et leur poids dans la dépense publique », le député du Loiret Emmanuel Duplessy (Les Verts) a de son côté considéré que ce nouveau Dilico est « encore moins bien conçu que le premier Dilico », pointant une épargne forcée que « l’on remboursera peut-être partiellement, peut-être pas du tout. On ne sait pas trop comment ».

« Autant le premier Dilico est un dispositif vertueux, autant les modalités de fonctionnement du deuxième Dilico sont beaucoup plus contestables et ça risque de contraindre les dépenses d’investissement », a déploré là aussi la rapporteure Blandine Brocard (MoDem), en donnant un « avis de sagesse » sur les trois amendements. Selon elle, il y aurait « une sorte d’injonction contradictoire : d’un côté, on demanderait aux collectivités de relancer l’activité par l’investissement et de l’autre, on les pénalise si elles investissent plus que l’année précédente. J’ai hâte d’entendre les arguments du gouvernement en séance publique car il y a de très nombreuses questions qui se posent sur ce nouveau mécanisme ».

Aides aux CAUE

Le président du Comité des finances locales (CFL) André Laignel a ainsi jugé, dernièrement, que les nouvelles conditions introduites par le gouvernement relevaient désormais « du même type de contraintes que les contrats de Cahors » car dans le cas où les dépenses d’une catégorie de contributeurs excèderaient l’évolution du PIB en valeur (majorée d’un point de pourcentage), « on ne remboursera rien [à personne et] il y aura une peine collective », avait dénoncé le maire d’Issoudun. 

Parmi la cinquantaine d’amendements adoptés, la commission des lois s’est aussi opposée au rétablissement de la DGF des régions pour maintenir le reversement d’une fraction de TVA et conserver sa « dynamique ». Elle a également soutenu une hausse de 160 millions d'euros supplémentaires (en plus des 300 millions déjà inscrits dans le projet de budget) du fonds de sauvegarde des départements. L’objectif est de « permettre à ces collectivités d'assurer leurs missions essentielles de solidarité et d'aménagement du territoire ».  

Afin de corriger les effets de la réforme « mal préparée » de la taxe d’aménagement, elle a, en outre, validé le déblocage de 270 millions d’euros pour les conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (CAUE). La mise en œuvre « défaillante » de la réforme « fragilise à la fois les finances des départements et la pérennité » de ces organismes, ont rappelé les députés écologistes à l’origine de l’amendement. Une réforme qui fragilise aussi les communes et les intercommunalités.

« Plus d’1,5 milliard d’euros » n’auraient ainsi pas été collectés et reversés aux collectivités sur « la période 2024-2025 », a récemment dénoncé la Fédération nationale des CAUE, alertant sur la multiplication des plans de licenciement et la possible hécatombe dans les rangs de ces structures qui accompagnent gratuitement particuliers et collectivités.

Adoption peu probable du budget

Quoi qu'il en soit, l'adoption d'un budget semble plus incertaine que jamais, puisqu’il est « hautement probable » qu’il n’y ait pas de majorité dans l'hémicycle, a confié, hier sur LCI, le rapporteur général du budget, Philippe Juvin (LR). « Je ne vois pas très bien comment cette partie [« recettes »] pourrait être votée, parce qu'en fait elle ne va satisfaire personne », a-t-il dit, anticipant donc son rejet. 

Dans ce cas de figure, le projet de budget de l’Etat partirait directement au Sénat dans sa version initiale et donnerait lieu à une commission mixte paritaire entre députés et sénateurs. 

Pour l’heure, les discussions ne reprendront pas dans l’hémicycle avant le vote solennel du projet de budget de la Sécurité sociale du 12 novembre et ne pourront se poursuivre après le 23 novembre à minuit, conformément aux délais constitutionnels. Si le Parlement venait à ne pas se prononcer dans le délai de 70 jours – 50 jours pour le budget de la Sécurité sociale –, le gouvernement pourrait mettre en place son projet initial par ordonnance, une procédure inédite sous la Ve République. 

Autre option, envisagée en cas de rejet du budget comme l’a passé, le dépôt d'une loi spéciale avant le 19 décembre, pour autoriser l'État à percevoir les impôts existants. Les dépenses seraient gelées par décret, en attendant le vote d'un réel budget début 2026. « Il ne faut pas que les Français s’inquiètent. Il y aura un texte avant le 31 décembre. Et ce texte, soit il sera voté par l’Assemblée et le Sénat, soit il sera rejeté par l’Assemblée » et il y aura une loi spéciale, a tenté de rassurer Philippe Juvin.

Au fil des déclarations, courriers et autres instructions, les contours de « l’acte de décentralisation » que veut initier le Premier ministre se dessinent. Dans le courrier qu’il a adressé aux préfets, le 28 octobre, Sébastien Lecornu commence par donner des éléments de calendrier – plus raisonnables que ce qu’il avait affirmé un temps, lorsqu’il espérait voir ce projet de loi adopté avant les municipales. Désormais, il indique que « l’examen du texte débutera avant les élections municipales ». 

Sept compétences dans le viseur

Après avoir demandé aux associations d’élus de livrer leurs contributions à l’élaboration de ce texte, le Premier ministre demande maintenant aux préfets de faire de même, précisant qu’en plus de la décentralisation, ce projet de loi comprendra des mesures de « déconcentration » : le rôle des préfets sera « renforcé ». Sébastien Lecornu répète ce qui sera, visiblement, l’axe central de ce projet de loi : « Chaque service public doit être incarné par une autorité identifiée, disposant des moyens pour son action, et responsable des résultats obtenus. Cette autorité doit être un ministre, un préfet ou un élu local. » Il souhaite également que le texte contienne « un ensemble de mesures fortes et claires de simplification du droit applicable aux collectivités territoriales ». 

Il demande donc aux préfets de lui faire parvenir, d’ici au 15 novembre, leurs propositions sur le volet décentralisation et sur le volet déconcentration.

Sur le premier volet, il s’agit d’identifier « les dispositions législatives et réglementaires » permettant de « clarifier la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales », sur sept thématiques en particulier : la santé, l’urbanisme, le logement, les transports, la culture, le tourisme et le sport. Doit-on comprendre, dans cette demande, que le chef du gouvernement envisage de transférer – totalement ou en partie – ces sept compétences aux collectivités ? L’avenir le dira.

En matière de déconcentration, le Premier ministre demande notamment aux préfets de lui faire remonter « un premier bilan » des décrets pris l’été dernier par le gouvernement Bayrou, qui renforcent nettement le pouvoir des préfets dans les départements et en font le chef de file de toutes les administrations déconcentrées et l’interlocuteur unique des collectivités. 

Sébastien Lecornu rappelle que les préfets, dans le cadre de leurs « relations quotidiennes avec les élus locaux », sont « des acteurs essentiels de la préparation de ce nouvel acte de décentralisation », d’où sa demande de « contribution », dans des délais très brefs. 

Quatre préalables

La venue du Premier ministre à la séance de clôture du congrès de l’AMF, le jeudi 20 novembre – sauf renversement d’ici là – sera peut-être l’occasion d’en savoir un peu plus sur ses intentions. L’AMF, de son côté, a fait connaître ses conditions et ses « préalables » pour tout nouvel acte de décentralisation. Elle répète que si elle est, bien entendu, ouverte à toute réforme qui renforcerait le « pouvoir d’agir » des élus et leur « liberté », cette dernière ne peut s’exercer sans moyens financiers. 

L’AMF, notamment à l’occasion de la conférence de presse qu’elle a organisée la semaine dernière pour présenter le 117e congrès, a posé quatre « préalables » à toute discussion sur une évolution de la décentralisation, qui ne peut selon elle se résumer à de simples transferts de compétences : le principe de la subsidiarité ascendante (c’est-à-dire l’idée que les collectivités devraient décider elles-mêmes de l’échelon territorial le plus efficace pour la mise en œuvre d’une politique publique) ; l’autonomie financière et fiscale ; un « transfert immédiat du pouvoir réglementaire de l’État aux collectivités » ; et une redéfinition de la libre administration des collectivités territoriales. 

Les responsables de l’AMF n’ont pas manqué, la semaine dernière, de noter qu’à rebours des intentions décentralisatrices du Premier ministre, le projet de budget qu’il porte implique de très lourdes ponctions financières sur les budgets locaux, ce qui paraît, pour le moins, antinomique. 

Le Pacte de solidarité, présenté en septembre 2023 par l’ex-Première ministre Élisabeth Borne et entré en vigueur le 1er janvier 2024, « s’articule autour de deux objectifs : corriger les inégalités structurelles et répondre à l’urgence de la situation sociale d’aujourd’hui » (lire Maire info du 19 septembre 2023). C’est dans ce cadre qu’une aide inspirée du Pass’Sport et du Pass’Culture a été annoncée pour aider les familles les plus modestes à financer le départ en vacances des enfants de 11 ans (dont l'année de naissance est 2014 en 2025) : le Pass’Colo.

Cette aide a pour objectif de faciliter le départ en colonies de vacances de ces enfants, pour toutes les familles ayant des ressources inférieures ou égales à 4 000 euros par mois (soit un quotient familial (QF) inférieur ou égal à 1 500 euros). Seuls sont concernés « les séjours supérieurs ou égaux à quatre nuitées effectuées pendant les vacances scolaires » et « en cas de non-utilisation dans l’année des 11 ans, le Pass peut être reporté une fois, l’année des 12 ans, selon les mêmes modalités ».

Démarrage difficile

Si 72 % des ménages allocataires Cnaf ou CCMSA avec un enfant de 11 ans en 2024 étaient éligibles au Pass’Colo (soit 554 000 enfants), seulement 3 % des ménages y ont recouru. Ce sont donc 15 983 enfants de 11 ans en 2024 qui ont pu partir en colonie de vacances grâce à cette aide financière. Des résultats qui sont très en deçà de l’objectif qui avait été fixé. 

Il faut souligner que son démarrage a été difficile. Alors que cette aide a été annoncée en juillet 2023, le décret qui détaille sa mise en œuvre n’a été publié qu’en mars 2024. Par ailleurs, alors que le Pass devait être mobilisable uniquement à compter des vacances d’été 2024, il a finalement été « mobilisable à partir des vacances de printemps 2024 ». Ces bouleversements de calendrier n’ont pas aidé dans la communication à destination des familles.

« Les collectivités sont à la fois organisatrices et relais de l’offre sur les territoires, rappelle l’Injep dans son évaluation. Néanmoins, avant les vacances d’été de 2024, elles n’étaient que peu informées du dispositif. Pour les collectivités organisatrices de séjours, la nécessité de faire valider leur conventionnement lors des délibérations en conseil municipal a pu retarder leur démarche. »

L’Injep estime qu’en 2024 « plusieurs facteurs de non-recours sont identifiables ». On retrouve notamment les « freins classiques du départ en colonie de vacances » (montants trop élevés des séjours, refus de partir de l’enfant, préférence parentale pour un autre type de séjour ou encore inquiétude pour la sécurité) mais d’autres freins sont directement liés au dispositif. Le Pass souffre en effet d’un manque de notoriété :  63 % des non-recourants dont l’enfant est parti en colonie de vacances indiquent qu’ils ne connaissaient pas le dispositif. Aussi, plusieurs familles n’ont pas mobilisé le Pass car elles ont privilégié des séjours connus à des séjours conventionnés Pass colo. Pour mémoire, tous les organisateurs de séjours, qu’ils soient ou non labellisés AVE et/ou Colo apprenantes, peuvent être conventionnés Pass colo.

Enfin, « quatre variables semblent avoir un effet sur la mobilisation du Pass colo : la situation familiale, le territoire de résidence, le niveau de diplôme et le niveau de quotient familial ». Ainsi le Pass’Colo est plutôt utilisé par les ménages séparés ou monoparentaux, plus souvent en zone rurale, et avec une surreprésentation des niveaux de diplôme élevés et des ménages au quotient inférieur à 700 euros.

« Besoin de relais par les acteurs de proximité »

Si l’on est loin du succès fulgurant, le Pass’Colo ne peut vraisemblablement que progresser. L’Injep observe qu’une « progression a été amorcée dès 2025 puisqu’au 1er septembre 2025, 28 342 enfants ont bénéficié du Pass colo (contre 15 983 en 2024), ce qui représente une augmentation de 77 %. »

Pour encourager cette dynamique, l’Injep préconise d’informer « mieux sur le dispositif et sur l’intérêt du départ en colonie de vacances », voire d’ouvrir « l’aide à un public plus large, notamment en termes d’âge des enfants ». En février dernier, des supports de communication avaient été envoyés aux collectivités par la Caf afin d’informer les familles et les organisateurs de séjours (lire Maire info du 19 février). L’Injep préconise « une communication nationale de plus grande ampleur, mais surtout la mobilisation de relais sur le territoire ».

La mise en valeur du dispositif apparaît d’autant plus nécessaire que l’Injep observe un haut niveau de satisfaction des parents concernant le Pass’Colo, « en particulier concernant la facilité d’inscription, mais aussi les activités proposées durant les séjours, l’encadrement ou encore les relations entre les enfants et les encadrants ». 

Rappelons que l’enjeu est de taille alors que les inégalités de départ en vacances et en colonie de vacances sont toujours très marquées. En 2024, 62 % des enfants bénéficiaires du Pass’Colo n’étaient jamais partis en vacances.

Pour sa part, l’AMF avait souligné le manque d’anticipation des services de l’Etat dans le déploiement du Pass’Colo en 2024, et attend des données pour connaître le nombre de collectivités impliquées dans ce dispositif. 

Sur un total de 48 726 élèves en situation de handicap en attente d'un accompagnement par un AESH à la rentrée, 7 587 se trouvent dans l'académie d'Aix-Marseille, selon des chiffres communiqués par la Direction générale de l'enseignement scolaire (Dgesco) à la commission d'enquête parlementaire sur les défaillances de prises en charge du handicap et de la santé mentale.

C'est 33,6 % des élèves notifiés pour un accompagnement par un AESH (personnes qui aident les élève en situation de handicap dans les classes) dans cette académie (22 568). Ce taux est encore plus élevé pour le seul département des Bouches-du-Rhône, où 6 949 élèves sont en attente (sur 16 064 notifiés), soit 43,3 %, selon ces chiffres, cités par Le Monde.

AESH : des disparités entre les académies 

Lors d'une audition du ministre de l'Éducation Edouard Geffray jeudi, le rapporteur de cette commission, le député socialiste Sébastien Saint-Pasteur, a évoqué « des disparités entre académies (...) assez vertigineuses ».  Il a comparé les cas des académies d'Aix-Marseille et de Bordeaux, où seuls 2,95 % des besoins ne sont pas pourvus (528 élèves en attente sur 17 893).

Dans l'académie de Créteil, 6 210 élèves sont en attente (sur 28 097, soit un taux de 22,1 %), et ils sont 5 697 dans celle de Versailles (sur 26 786, soit un taux de 21,3 %). Dans ces académies, ce taux monte à 36,9 % dans le Val-de-Marne ou 29,1 % dans l'Essonne.

Interrogé sur ces chiffres, Edouard Geffray a confirmé que le nombre d'élèves sans accompagnement à la rentrée était « de l'ordre de 50 000 » (contre 36 186 l'an dernier), tout en précisant qu'au moment des vacances de la Toussaint, il était « aux alentours de 42.000 ». « C'est un phénomène qui est évidemment massif », a-t-il reconnu.

Concernant les disparités entre académies, il a promis de « vérifier attentivement » les chiffres. Mais « si ces écarts sont effectivement confirmés, que ce n'est pas un problème de remontées statistiques mais que c’est un problème de faits, ça veut probablement dire qu’il y a des enjeux d'organisation qui sont à reprendre en partageant de meilleures pratiques », a-t-il dit. « Ces disparités ne peuvent pas demeurer », a ajouté celui qui entend « dès le début de la semaine prochaine travailler avec les recteurs » sur le sujet.

Rappelons que dans le projet de budget du gouvernement pour 2026, le nombre de recrutements d'AESH recule alors que les prescriptions d'aides humaines émises par les MDPH ne cessent d'augmenter (lire Maire info du 23 octobre). Plus de 350 00 enfants bénéficient aujourd’hui d’un droit pour un accompagnement humain (notifié par les MDPH).