C’est un moment très attendu tant par les associations que par les élus eux-mêmes : après bien des atermoiements, la proposition de loi « portant création d’un statut de l’élu local » sera examinée ce soir en séance publique à l’Assemblée nationale, à la faveur de la session extraordinaire du Parlement.

Ce texte, que Maire info a eu plusieurs fois l’occasion de présenter, notamment après son passage en commission des lois (lire Maire info du 23 juin), va faire l’objet de discussions serrées en séance publique : aussi étonnant que cela paraisse pour un texte que l’on aurait pu croire consensuel, pas moins de 826 amendements ont été déposés. Le gouvernement en a déposé 24.

Modulation des augmentations d’indemnités

Le premier amendement du gouvernement vise à diminuer la hausse des indemnités proposée dans le texte de la commission. Estimant qu’une augmentation est nécessaire mais qu’elle doit tenir compte « des capacités financières des territoires », l’exécutif propose de baisser un peu les taux décidés par la commission des lois, en particulier pour les plus grandes communes. Même philosophie pour les adjoints : le gouvernement accepte le principe d’une revalorisation des indemnités, mais en la diminuant de plus en plus lorsque la taille de la commune augmente : quand la commission proposait + 10 % pour toutes les strates, le gouvernement propose d’aller de 8 % pour les plus petites communes à 4 % pour les plus grandes.

Inscrire le statut dans la loi

Un amendement très important du gouvernement vise à introduire dans le Code général des collectivités territoriales (CGCT) « les droits et devoirs généraux des élus locaux ». Le texte dans sa rédaction issue de la commission des lois prévoit en effet que le ministre chargé des collectivités locales publie, dans un délai d’un an après promulgation de loi, « une circulaire rassemblant l’ensemble des dispositions statutaires applicables aux titulaires d’un mandat électif local ». Le gouvernement estime qu’il est préférable d’inscrire directement dans la loi ces éléments plutôt que de recourir à une circulaire, dont la rédaction ne relève de la compétence du pouvoir législatif. Son amendement contient donc une liste de « droits et devoirs » dont on peut se demander s’il est nécessaire de les inscrire dans la loi – par exemple « l'élu local exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité et intégrité », ou encore « l’élu local poursuit le seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel ». L’amendement propose également que tout élu doive déclarer dans un registre tout « don, avantage ou invitation » supérieur à 150 euros (mesure déjà prévue par l’article 24 de la proposition de loi). Il faut noter qu’une bonne moitié des mentions prévues par cet amendement, qui inscrit dans la loi les dispositions de la « Charte de l'élu local », concerne la « moralité » des élus.

Le même amendement confirme que les indemnités ne sont pas obligatoires (« les élus locaux peuvent bénéficier d’une indemnité », précise le principe de la protection fonctionnelle, du droit à la formation et de « garanties accordées dans l’exercice du mandat et à son issue, permettant notamment de le concilier avec une activité professionnelle ou la poursuite d’études supérieures ».

Activité professionnelle

L’exécutif demande la suppression d’une disposition adoptée en commission des lois (article 8 bis) : il s’agit d’un abattement fiscal de 30 % pour les commerçants, artisans ou agriculteurs qui mettent leur affaire en location-gérance le temps de leur mandat. Le gouvernement estime qu’il s’agirait d’une nouvelle « niche fiscale », ce qui est « contraire aux orientations (qu’il) porte ».

Concernant les autorisations d’absence des élus de leur activité professionnelle, en cas par exemple de crise urgente, le gouvernement a récrit le dispositif figurant dans la proposition de loi, le jugeant inefficient. La nouvelle rédaction proposée par le gouvernement dispose que lorsque le maire prescrit des mesures de sûreté, en cas de danger grave et imminent, « l’employeur est tenu de laisser aux élus mettant en œuvre ces mesures le temps nécessaire à l’exercice de leurs missions ». Ces dispositions seraient précisées par décret. Par ailleurs, le gouvernement ouvre la possibilité aux employeurs de rémunérer le temps d’absence lié à l’utilisation des crédits d’heures.

Autre suppression demandée par le gouvernement : celle d’un alinéa de l’article 11 bis qui concerne les fonctionnaires élus locaux. Cet alinéa prévoit que si ce fonctionnaire subit une « mutation d’office dans l’intérêt du service », sa qualité d’élu doit être prise en compte. Le gouvernement estime cette disposition superfétatoire car déjà tranchée par la jurisprudence.

Formation

La proposition de loi, en l’état, prévoit que les élus des communes de moins de 3 500 habitants puissent suivre certaines formations dispensées par le CNFPT. Le gouvernement souhaite supprimer cette disposition, estimant que le CNFPT, dont la mission est de former les agents, « ne dispose des moyens financiers, matériels et humains pour accueillir, en plus des agents territoriaux, des élus locaux ». Il est proposé, à la place, que soit mis à disposition des élus, gratuitement et sur internet, « des modules d’informations élémentaires sur les mandats locaux », dont le contenu serait travaillé avec les associations d’élus.

L’exécutif prévoit également de porter la durée maximale du congé formation des élus locaux de 18 à 21 jours par mandat (contre 24 jours proposés par le texte de la commission). Dans un souci de cohérence, l’exécutif propose d’aligner à 21 jour le plafond de compensation pour perte de revenu lié à l’exercice du droit à la formation. Il propose également que la « formation sur les fonctions d’élu local » prévue, en début de mandat, pour tout nouvel élu, soit assortie d’un « module de sensibilisation et d’information sur les risques psycho-sociaux et la santé mentale des élus locaux ».

Notons enfin que le gouvernement demande de supprimer le « modèle de délibération » prévu dans le texte sur le remboursement des frais de garde des élus. Il juge inutile de prévoir un modèle de délibération : « Les communes sont en effet dans la capacité de délibérer comme elles l’entendent, les conditions posées par la loi pour bénéficier du remboursement semblant claires et suffisantes ».

Promulgation à l’automne

Les débats débuteront ce soir sur ce texte si important pour les élus, et sont censés durer jusqu’à vendredi soir, au maximum. Rappelons qu’hélas, et malgré la proximité des élections municipales, le gouvernement n’a pas appliqué la procédure accélérée à cette proposition de loi. Le texte qui sera issu des débats à l’Assemblée nationale repartira donc au Sénat pour une nouvelle lecture, à la rentrée… Actuellement, le Sénat prévoit d’examiner ce texte en deuxième lecture à partir du 23 septembre, sous réserve de la convocation du Parlement en session extraordinaire en septembre. Faute de quoi, la session ordinaire s’ouvrira le 1er octobre, ce qui retardera encore un peu plus l’adoption de ce texte. Que de temps perdu…

Une situation particulièrement « grave », en pleine crise du logement social. Alors que le fonds national des aides à la pierre (Fnap) est menacé faute de financements prévus à partir de l'année prochaine, le sénateur du Vaucluse Jean-Baptiste Blanc (LR) appelle, dans un rapport publié la semaine dernière, à sécuriser « au moins 250 millions d’euros » en 2026 dans cet outil de pilotage de la création de logements sociaux.

Désengagement de l’État depuis 2018

Car la « question cruciale » est bien celle du financement du Fnap, a rappelé le rapporteur spécial des crédits de la mission « Cohésion des territoires », lors de son audition, mardi dernier, devant la commission des finances du Sénat. Il est même « urgent » de le « sécuriser » au vu de « l’incapacité du Fnap à faire face à ses engagements dès 2026 ».

S’il a pu encore financer ses actions en 2025 « par la mobilisation de sa trésorerie » (en compensant un déséquilibre de près de 179 millions d'euros), « ce schéma de financement ne pourra pas être reconduit en 2026 si les recettes ne sont pas rehaussées », assure Jean-Baptiste Blanc, qui estime, au passage, que « la rénovation ne saurait être intégrée cette année aux missions du fonds ».

Percevant déjà deux fois moins de recettes en 2025 que l'année précédente et trois fois moins que l'année de sa création, le fonds national des aides à la pierre ne serait, cette fois, pas en mesure de financer l’année prochaine ses actions (avec « 75 millions d'euros issus des bailleurs sociaux et 50 millions d'euros issus des prélèvements SRU »). 

Il manquerait ainsi « 250 millions d'euros » au regard des besoins et du niveau de trésorerie actuel, estime le sénateur du Vaucluse qui réclame donc des moyens supplémentaires pour maintenir le Fnap en 2026. Il propose donc un abondement qui puisse « être réparti entre l'État et les bailleurs dans le cadre d'une négociation ». « Mais le feront-ils ? », s’est interrogé le sénateur lors de son audition, déplorant que « la promesse d'un financement paritaire de ces aides à la pierre, porté par l'État et les bailleurs, est loin d'avoir été tenue ». 

« Pas d’intérêt » à supprimer le Fnap

Et pour cause, l'État s'est désengagé de son financement dès 2018, soit deux ans après la création du fonds. Si Action Logement a pris le relais, entre 2018 et 2024, en comblant ce vide et en palliant l’absence de crédits budgétaires, « cette source est désormais tarie ». « Dès que la situation budgétaire le permettra », l’élu suggère donc de « faire revenir l'État parmi les financeurs directs » du Fnap pour « revenir à la parité de financement prévue en 2016 lors de la création du fonds ». Une position défendue également par les maires qui s’inquiètent de ce désengagement.

Face à ces difficultés, le président du Fnap a créé un groupe de travail sur l'avenir du fonds en début d’année, mais l'Etat a rendu un avis défavorable à sa résolution qui proposait de porter à 700 millions d'euros le financement de la rénovation et de la construction de logements sociaux pour 2026. Bien que la ministre du Logement, Valérie Létard, s'est dit favorable à son maintien, elle reste en attente de leviers financiers.

En tout état de cause, la question du maintien du Fnap ne se pose pas vraiment, alors même que la suppression ou la fusion d'agences ont été annoncées par l’exécutif. Sa suppression n'aurait, en effet, « pas grand intérêt pour les finances publiques » puisque « son action est déjà portée, à titre gracieux, par la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages ». 

« Il n'y aurait donc aucun effet bénéfique à une réinternalisation des missions du fonds », selon Jean-Baptiste Blanc qui note, dans son bilan, que l'objectif de réunir en un seul organisme l'État, les bailleurs sociaux et les collectivités territoriales pour définir une politique cohérente a été « globalement atteint ». C’est même « une réussite », a assuré la sénatrice centriste du Pas-de-Calais Amel Gacquerre lors de l’audition du rapporteur, en estimant qu’il a « permis de simplifier le financement d'une grande partie des logements sociaux ». 

Une répartition territoriale « pas toujours adaptée »

« Le problème, c'est la gestion financière illisible et la répartition territoriale qui ne me semble pas toujours adaptée aux besoins », pointe le sénateur du Vaucluse qui propose de « territorialiser davantage, par le biais des AOH [autorités organisatrices de l’habitat] par exemple ». « Il faut décentraliser et contractualiser, dans une perspective pluriannuelle », explique-t-il, en demandant notamment « une révision large de la politique de financement du logement social pour permettre la pérennisation des aides à la pierre après 2027 ».

Parmi ses recommandations, il préconise ainsi de « s'assurer que la répartition des aides soit équitable entre tous les territoires et véritablement ajustée aux besoins locaux, d'une part, et qu'elle prenne mieux en compte la capacité de chaque bailleur à construire, d'autre part ». Car, selon lui, « certaines régions comme l'Île-de-France sont surreprésentées parmi les bénéficiaires d'aides à la pierre », tandis que « certains bailleurs bénéficient d'aides particulièrement massives ». A ses yeux, il conviendrait de « travailler à rapprocher le fléchage des crédits du Fnap vers les territoires, au plus près des besoins ». 

A noter que le sénateur du Vaucluse souhaite aussi confirmer la vocation de soutien du Fnap aux logements très sociaux et maintenir les particularités liées aux maîtrises d'ouvrage d'insertion : « Ces opérations, à niveaux de loyers particulièrement bas, nécessitent parfois jusqu'à 50 % de fonds gratuits pour être équilibrées. Par conséquent, l'outil des aides à la pierre est vital pour elles. Il me semble donc nécessaire que le Fnap continue à soutenir particulièrement ces opérations, qui sont cruciales pour donner des solutions de logement aux plus vulnérables de nos concitoyens. »

Dans un contexte général de très forte tension sur le parc social, les besoins du secteur ne cessent d’augmenter. Alors que les demandes de logement dans le parc social non pourvues ont progressé de 31,5 % par rapport à 2016 (pour atteindre les 2,7 millions de demandes), ce sont « seuls 85 381 logements sociaux » qui ont été agréés en 2024, soit 30,5 % de moins qu'en 2016, date de création du Fnap. 

Consulter le rapport.
 

Le ministère de l’Éducation nationale vient de publier la circulaire de rentrée pour l’année scolaire 2025-2026 avec pour leitmotiv l’élévation du niveau des élèves. Le gouvernement entend également « donner les mêmes chances à tous ». 

Si cette nouvelle feuille de route met en avant une véritable volonté de prendre en compte « des réalités du terrain » « en adaptant les moyens et les organisations aux contextes locaux », certaines réformes qui entreront en vigueur ne font pas l’unanimité notamment du côté du corps enseignant.

Nouveaux programmes et groupes de besoins 

Parmi les mesures importantes annoncées on retrouve l’épineuse question des groupes de niveau, rebaptisés groupes de besoins, en français et en mathématiques pour les 6e et les 5e. Cette méthode avait été mise en place à la rentrée dernière, malgré l’opposition des syndicats d’enseignants. Seule nouveauté : « des évaluations nationales exhaustives seront désormais obligatoires pour tous les élèves de 5e ». De même, alors qu’il était prévu d’étendre le dispositif pour les 4e et les 3e, il est finalement attendu la mise en place d’ « une stratégie de réussite » à travers le dispositif Devoirs faits et les stages de réussite.

La circulaire annonce surtout l’entrée en vigueur de « nouveaux programmes de français et de mathématiques, conçus à partir de pratiques reconnues comme efficaces et des recherches scientifiques les plus récentes » de la petite section à la 6e. Sur ce point aussi les syndicats montent au créneau, à l’instar du SNES-FSU qui estime que la « liberté pédagogique des professeurs est en danger » et que ces « programmes très contraignants s’approchent de la méthode d’enseignement explicite ». 

La ministre de l’Éducation nationale, Élisabeth Borne, annonce également à travers la circulaire qu’une « réforme de la formation initiale des professeurs et des conseillers principaux d’éducation (CPE) entrera en vigueur dès la session 2026 des concours de recrutement, avec trois objectifs : attirer davantage de candidats, préparer plus tôt au métier et élever le niveau de formation des futurs professeurs et CPE. »

Lutte contre les inégalités 

Pour lutter contre « les inégalités de destin », le ministère appelle à ce qu’une « attention soutenue » soit « portée à l’école rurale ». « Elle s’appuiera, à la faveur de la convention signée entre le ministère de l’Éducation nationale et l’Association des maires de France, sur le renforcement des observatoires des dynamiques rurales (ODR) », peut-on lire dans la circulaire. Pour mémoire, « ces instances réunissent les services de l’État, les élus et parlementaires, les collectivités locales et les autres partenaires de l’école en permettant l’appropriation des enjeux démographiques, de carte scolaire, de mobilité des jeunes et d’accès à l’éducation. Une démarche similaire sera menée dans les zones urbaines avec une projection des effectifs à trois ans. »

Il est d’ailleurs indiqué dans la circulaire que « le déploiement des cités éducatives dans les territoires volontaires se poursuit » et qu’on en compte aujourd’hui 251 réparties sur l’ensemble du territoire (lire Maire info du 16 mai 2022). 

Pour accompagner la socialisation et l’entrée dans les apprentissages des enfants de deux ans des quartiers prioritaires de la ville (QPV), 100 nouvelles toutes petites sections (TPS) par an seront ouvertes en 2026 et 2027, en lien étroit avec les collectivités territoriales concernées.  

Handicap 

Enfin, les pôles d’appui à la scolarité (PAS) qui ont fait l’objet de vifs débats ces dernières semaines sont une fois encore défendus par la ministre de l'Éducation nationale, Élisabeth Borne. « À la rentrée 2025, près de 500 PAS vont se déployer sur l’ensemble du territoire en vue de leur généralisation prévue en 2027 », peut-on lire dans la circulaire. Cependant, dans le cadre de la proposition de loi visant à renforcer le parcours inclusif des élèves en situation de handicap, les parlementaires se sont opposés, en commission mixte paritaire, à la généralisation de ces structures dédiées aux élèves en situation de handicap. La mesure avait été introduite par un amendement du gouvernement mais a été finalement écartée à cause de doutes sur l’efficacité du dispositif et les moyens qui lui sont alloués (lire Maire info du 4 juillet). Le texte doit à nouveau passer devant les deux chambres du Parlement. En attendant son adaptation, « le ministère a rédigé cette question comme si la loi était déjà votée », estime le SNES-FSU.

On notera également que les AESH sont les grands absents de cette circulaire. Pourtant, la dernière rentrée avait été catastrophique sur ce point car la pénurie de personnel s’était mêlée à une autre problématique cette année : la loi Vial promulguée en mai 2024 n’avait pas été appliquée dans de nombreuses communes. Rappelons néanmoins qu’un protocole d'accord a été signé, le 8 avril, entre l'AMF, le ministère de l'Éducation nationale et le ministère des Sports et qu’il réaffirme que sur le sujet de la présence d’AESH pendant la pause méridienne, « le cadre est posé par la loi Vial du 27 mai 2024 » – loi qui impose à l’Éducation nationale de prendre en charge le paiement des AESH pendant le temps méridien à l’école (lire Maire info du 6 mai 2025). 

Santé et sécurité 

Deux nouveautés feront également leur apparition dans les écoles à la rentrée. La première est la mise en place d’une stratégie pour une « école plus sûre et protectrice » qui passera par la sécurisation des établissements afin de lutter contre l’introduction d’armes à l’école : « Le conseil de discipline sera désormais systématiquement réuni lorsqu’un élève introduit ou détient une arme dans un établissement scolaire. Les contrôles des sacs des élèves aux abords des établissements menés par les forces de l’ordre, sur réquisition du procureur, en lien avec les autorités académiques, sont renforcés. »

Le plan « Brisons le silence, agissons ensemble », qui avait été lancé par le gouvernement à la suite des révélations de violences morales, physiques et sexuelles au sein d’établissements privés sous contrat comme l’établissement Notre-Dame de Bétharram dans les Pyrénées-Atlantiques prendra également de l’ampleur avec « le déploiement de 60 inspecteurs territoriaux supplémentaires d’ici fin 2025 ».

Pour finir, le nouveau programme d'éducation à la vie affective, relationnelle et à la sexualité qui avait été annoncé en 2023 va enfin être mis en place, après de nombreuses tribulations (lire Maire info du 10 février). Trois séances annuelles obligatoires seront organisées dans le cadre du programme d’éducation à la vie affective et relationnelle (Evar) pour l’école maternelle et élémentaire et d’éducation à la vie affective et relationnelle, et à la sexualité (Evars) pour le collège et le lycée.

Consulter la circulaire. 

Après plusieurs années de décrue, l’emploi public a rebondi en France entre 2022 et 2023. C’est ce que montre l’étude annuelle « Évolution des effectifs de la fonction publique » réalisé par la Direction de l’administration et de la fonction publique (DGAFP). Selon ce document publié le 1er juillet, ce sont 5,8 millions d’agents qui étaient recensés dans les trois versants de la fonction publique au 31 décembre 2023, soit 63 100 personnes de plus que l’année précédente (+ 1,1 %). Un contingent qui représente plus d’un emploi sur cinq à l’échelle du pays et auquel il convient d’ajouter les 28 700 bénéficiaires de contrats aidés dont le nombre total continue néanmoins de se réduire (- 4% en un an). 

« Depuis 2011, la hausse de l’emploi public a été partiellement portée par le recrutement sous le statut de contractuel d’anciens bénéficiaires de contrats aidés, mais cette contribution s’est nettement atténuée au fil des années », pointent les auteurs de l’étude. En effet, parmi les 29 900 bénéficiaires de contrats aidés en activité fin 2022, seuls 4 900 sont passés au statut de contractuel au sein du même versant en 2023 (soit un taux de passage de 16 %).

La FPH en pole position de la croissance de l’emploi public

Selon l’étude de la DGAFP, c’est au sein de la fonction publique hospitalière (FPH) que l’on observe la plus forte croissance des effectifs. Les hôpitaux publics et les établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad) rattachés au secteur public ont, en effet, sensiblement musclé leurs équipes en 2023 (+ 23 900 agents, soit + 2 %) après avoir quasiment stabilisé leurs effectifs un an plus tôt (+0,2 %). « Cette augmentation est plus forte qu’en 2021 (+ 0,5 %) et 2020 (+ 1,9 %) où la hausse s’expliquait par la nécessité de faire face à la crise sanitaire », souligne la DGAFP. Avec 1,24 million d’agents, la FPH compte même un nombre de salariés supérieur à la moyenne des années comprises entre 2011 et 2021 (+0,7% en moyenne). Par ailleurs, l’emploi progresse particulièrement chez les médecins (+ 4 600, soit + 3,4 %) et chez le personnel non médical (+ 19 400, soit + 2,0 %). L’augmentation du nombre des agents de la FPH concerne à la fois les contractuels (+ 1 750, soit + 0,8 %) et les fonctionnaires (+ 17 000, soit + 2,3 %). Les Ehpad qui ne sont pas rattachés à un hôpital voient également leurs équipes se renforcer (+ 600 agents, soit + 0,6 %), mais cette tendance constitue un repli par rapport à 2022 (+ 5,4 %), année où les recrutements avaient atteint des sommets. 

Près de 20 000 agents supplémentaires en un an au sein de la FPE

En volume, la fonction publique d’Etat (FPE) reste le premier employeur d’agents publics en France. Avec 2,57 millions de personnes recensées fin 2023 (+ 19 800 agents en un an, soit une augmentation de 0,8 %), les ministères, les établissements publics administratifs (EPA) nationaux et les établissements publics locaux d’enseignement (EPLE) représentent ainsi 44 % de l’ensemble des agents publics. L’emploi augmente essentiellement dans l’Éducation nationale, l’Enseignement supérieur et la Recherche (+ 16 600 agents, soit + 1,1 %), ainsi qu’à l’Intérieur et aux Outre-mer (+ 4 800 agents, soit 1,6 %). A noter que dans les ministères, la croissance de l’emploi est essentiellement tirée par les recrutements de contractuels, dont le nombre a bondi entre 2022 et 2023 (+ 60 500 agents soit une hausse de 32,8 % en un an). Parallèlement, l’emploi en 2023 a baissé dans les EPA et les EPLE (- 30 400 agents, soit une baisse de 5,2 %).

Les collectivités frôlent les 2 millions d’agents 

En 2023, la hausse de l’emploi public a également été sensible dans les collectivités territoriales et dans les établissements qui leur sont rattachés. En un an, la fonction publique territoriale (FPT) a enregistré une nouvelle hausse du nombre de ses agents pour compter désormais un effectif total de 1,99 million de personnes. Il s’agit là d’une progression de 19 500 agents par rapport à 2022 (+ 1 %) ; hausse qui intervient après celle constatée l’année précédente (+ 0,5 %). Selon la DGAFP, les effectifs des organismes communaux sont quasi stables (+ 800 agents, soit + 0,1 %), après plusieurs années de baisse (− 0,2 % en 2022, − 0,3 % en 2021 et − 0,6 % en 2020). Les communes gagnant 2 900 agents et les établissements communaux en perdant 2 200. L’étude souligne le phénomène des transferts de compétences qui impacte les évolutions de l’emploi territorial. « L’emploi continue d’augmenter dans les organismes intercommunaux (+ 10 000, soit + 2,6 %), mais de façon moins dynamique que l’évolution moyenne annuelle entre 2011 et 2021 (+ 4,2 %). En 2023, 7 600 agents en poste dans des organismes intercommunaux travaillaient fin 2022 dans des communes. Les organismes intercommunaux représentent 20 % des agents du versant en 2023, contre 14 % en 2011. Parallèlement, l’étude met en évidence l’augmentation des effectifs dans les départements (+ 1,9 %) et dans les régions (+ 1,5%). 

Sur les plus de 60 propositions faites par la commission d’enquête sénatoriale, dans son rapport de plus de 350 pages, ce sont évidemment les dernières qui ont le plus marqué : les rapporteurs prônent la suppression ou la fusion de plusieurs agences et opérateurs de l’État dont certaines sont bien connues des élus locaux, voire en sont les interlocuteurs presque quotidiens.

Il serait toutefois injuste de réduire ce rapport à ces seules conclusions. Celui-ci s’ouvre en effet par une analyse intéressante du mouvement « d’agencification », qui a pris son essor en France dans les années 1960 avec la création de l’ONF et de l’Anah. Mais c’est à partir du milieu des années 1990 que le mouvement s’est accéléré, avec le passage d’une vingtaine à presque 100 agences. Les rapporteurs parlent d’un « démembrement de l’État sous l’influence des théories néolibérales » : les agences étaient vues comme plus souples et plus productives que les services de l’État, en permettant notamment de « contourner la rigidité des normes de gestion qui s’imposent à la fonction publique ». 

Les rapporteurs posent un certain nombre de questions sur le fonctionnement de ces agences, notamment sur la connaissance insuffisante de l’État de « l’étendue du parc d’agences » et dénoncent, comme conséquence du développement des agences, « un perte de compétences techniques et opérationnelles au sein de l’État » – pointant notamment le fait que le développement des agences s’est fait concomitamment au démantèlement des services déconcentrés de l’État, avec des effectifs des préfectures qui ont diminué de plus d’un tiers en quelques années. Avec, comme conséquence, un profond affaiblissement de l’appui en ingénierie qui pouvait être offert aux collectivités, et que les agences ne sont jamais parvenues à remplacer. 

Jungle juridique

Le rapport pose également la question de la longévité des agences, dont certaines, estiment les rapporteurs, ont une durée de vie qui dépasse celle de leur mission. Ils prennent l’exemple de l’Anru, qui selon eux s’est transformée d’agence dont le métier « était de rénover, de réhabiliter » en « machine à imaginer l’urbanisme à la place des élus », selon les mots de son créateur, Jean-Louis Borloo. Les rapporteurs proposent donc, notamment, que dès la création d’un nouvel établissement, une « date d’extinction » soit prévue, par défaut de cinq ans. 

Le rapport s’attarde également sur la jungle du statut juridique des agences – parfois établissements publics administratifs (EPA), parfois établissements publics industriels et commerciaux (Epic), parfois groupements d’intérêt économique (GIE) ou public (GIP) ou encore établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP)… Ces différents statuts « ne répondent à aucune doctrine juridique explicite », déplorent les rapporteurs, ce qui « contribue à l’illisibilité du paysage institutionnel ». 

Au final, la commission d’enquête estime que ces établissements sont, dans l’ensemble, « mal suivis », et que leur coût pour les finances publiques est « mal connu ». Sur le plan budgétaire, écrivent-ils, les agences sont « des États à côté de l’État », dont le budget « est en partie décorrélé de celui de l’État même lorsqu’elles reçoivent de lui l’essentiel de leurs ressources ». 

Supprimer les appels à projets

La commission dénonce également le fait qu’en dehors de très gros opérateurs, employant parfois plusieurs dizaines de milliers d’agents (France travail par exemple), une multitude de petits opérateurs s’est développée (115 opérateurs représentent tous ensemble moins de 1 % des effectifs totaux). Les rapporteurs s’étonnent que certains de ces opérateurs, très petits en termes d’effectifs, aient à gérer des sommes parfois colossales : c’est le cas de France compétences, qui gère un budget de plus de 15 milliards d’euros avec moins de 100 agents affectés. 

Enfin, toute une partie du rapport interroge les relations entre agences, services déconcentrés de l’État et collectivités locales. Notamment, sur le fait que les préfets sont souvent informés « avec retard », voire pas informés du tout, des initiatives prises par les agences nationales, « tout particulièrement lorsqu’elles lancent des appels à projets qui pourraient entrer en concurrence avec d’autres dispositifs locaux ». Les représentants des associations d’élus auditionnés par la commission ont d’ailleurs unanimement dénoncé « la multiplication incontrôlée des appels à projets », « en raison de la complexité des dossiers à remplir et du temps nécessaire, qui favorisent les collectivités dotées d’une capacité d’ingénierie ». La commission propose d’ailleurs, au titre de ses recommandations, d’interdire tout simplement aux agences de lancer des appels à projets. 

Sans compter, déplorent les rapporteurs, que certaines agences en viennent à jouer un rôle qui dépasse clairement leurs missions, allant jusqu’à « créer de la norme au lieu de se limiter à l’appliquer ». C’est le cas, a par exemple dénoncé l’AMF devant la commission, des agences de l’eau, qui « établissent des critères qui ne sont pas définis par la loi ni par le règlement, très techniques, mais qui infléchissent l’aménagement du territoire par les financements qu’ils procurent, rendant possibles ou impossibles des projets sans que vous compreniez toujours pourquoi ». 

Suppressions et fusions

La commission propose donc une réforme des agences, « au service de la lisibilité de l’action publique et de l’efficacité de la dépense », avec un vaste mouvement de recentralisation de leurs missions – et de leurs crédits – entre les mains de l’État. 

Elle souhaite donc à la fois des suppressions et des fusions d’agences, parmi lesquelles : la fusion de l’Afpa et des Greta, la suppression et la « réinternalisation » de l’Afitf (Agence de financement des infrastructures de transport), le transfert de France compétences à la Caisse des dépôts, le transfert des effectifs de l’Anah vers l’Agence de service et de paiement… La commission propose également la suppression de l’Agence bio, de l’Anru, de l'Agence nationale de cohésion des territoires, de l’Agence nationale du sport (en réintégrant ses missions et financements au ministère des Sports), et enfin la suppression du Pass culture et de sa société de gestion. 

Ces propositions sont dans l’air du temps : on se rappelle du débat sur le projet de loi de simplification de la vie économique, ce printemps, qui avait servi de prétexte, au Parlement, pour tenter d’acter la suppression d’un certain nombre d’agences et d’opérateurs de l’État. Si, en soi, les arguments mis en avant par la commission d’enquête sont intéressants et touchent juste, le grand coup de balai auquel elle appelle ne peut provoquer qu’une certaine méfiance chez les élus. Si ces agences et opérateurs devaient disparaître, est-il certain que leurs missions – et les financements qui en découlent – seront réellement reprises en main par l’État ? Ou ce grand ménage sera-t-il un prétexte pour couper, au nom du redressement des comptes publics, des dizaines de milliards d’euros de financements publics ? L’avenir le dira.