S’il fallait un exemple de la difficulté qu’il y a à gouverner sans majorité parlementaire, ce serait celui-là : comment un texte, à l’origine issu du gouvernement lui-même, devient finalement l’occasion de détricoter un bon nombre de mesures portées par le même gouvernement. C’est la mésaventure qu’a connue l’exécutif la semaine dernière, avec la confirmation de la suppression des ZFE – après que l’Assemblée eut été à deux doigts de supprimer également le ZAN – dans le cadre de l’examen du projet de loi de simplification de la vie économique.

« Zan » est pas passé loin

C’est mardi dernier qu’est venu en discussion une série d’amendements portés notamment par le RN et proposant, tout simplement, « d’abroger » l’article 194 de la loi Climat et résilience du 22 août 2021. Dénonçant une approche « technocratique, déséquilibrée et déconnectée des réalités territoriales », les auteurs de cet amendement estiment que le dispositif ZAN « pénalise durement les communes rurales et périurbaines » et proposaient son abrogation, pour « ouvrir la voie à une nouvelle stratégie d’aménagement plus équilibrée, concertée et respectueuse des réalités locales ».

Cet amendement a été examiné pour la première fois mardi 27 en fin de deuxième séance, aux alentours de minuit, dans un hémicycle relativement dégarni – notamment du côté des députés du bloc central et de la gauche. Les députés Républicains étant manifestement favorables à ces amendements d’abrogation du ZAN, il semblait très probable qu’en additionnant les voix RN, LR et ciottistes, ces amendements auraient été adoptés. Juste après minuit, le président de la séance, l’écologiste Jérémie Iordanoff, a donc fait le choix de lever la séance avant le vote – en s’appuyant sur le fait que la conférence des présidents a convenu de ne pas prolonger les débats au-delà de minuit. Cette décision – de droit – a été dénoncée comme une « manœuvre dilatoire » par la droite.

Le débat a donc repris le lendemain sur ces amendements, avec cette fois une présence plus marquée des députés de gauche et du bloc central. Lors de ce débat, les députés Ensemble pour la République (marconistes) ont vivement critiqué le fait de « vouloir rayer d’un trait de plume l’objectif ZAN », estimant préférable d’attendre le mois de septembre pour en discuter, à l’occasion du débat à l’Assemblée nationale sur la proposition de loi Trace adoptée au Sénat (lire Maire info du 19 mars). Même position du ministre de l’Industrie, Marc Ferracci, qui a plaidé pour un « aménagement » du ZAN mais sans renoncer à l’objectif fondamental de ce dispositif. Les députés de gauche et écologistes ont également défendu le ZAN avec virulence.

En face, le député LR Philippe Gosselin a plaidé que « les maires sont nombreux à faire part des difficultés soulevées par le ZAN », et estimé que l’adoption de ces amendements serait l’expression « du ras-le-bol des élus locaux ». Le RN a également invité les députés à profiter de l’occasion « offerte par le Rassemblement national de supprimer le ZAN ». Éric Ciotti a fait de même, dénonçant, à propos du ZAN, « un monstre de technocratie et une atteinte au droit de propriété et de libre administration des collectivités ».

Finalement, ces amendements ont été rejetés par 179 voix contre 127. Mais comme l’a fait remarquer un député LR dans la foulée, « si le vote avait eu lieu hier soir, le résultat aurait été bien différent. »

Fin de partie pour les ZFE

Plus tard dans la journée, les députés en sont venus à l’examen de l’article 15 ter. Rappelons que cet article, ajouté en commission par les députés (lire Maire info du 27 mars), supprime purement et simplement les très contestées zones à faibles émissions (ZFE), sur proposition là encore du RN et des Républicains, mais avec l’accord de plusieurs députés de gauche, qui se retrouvent dans l’argument selon lequel les ZFE constituent une forme de « ségrégation sociale ».

En séance, mercredi, le « bloc central » s’est donc retrouvé relativement isolé sur cette question. Le gouvernement s’est opposé à la suppression des ZFE mais avait déjà fortement reculé, en proposant un amendement (lire Maire info du 10 avril) permettant de « rénover en profondeur » le dispositif. Cet amendement proposait rien moins que supprimer 40 ZFE sur 42, en ne rendant celles-ci obligatoires qu’à Paris et à Lyon. Les 40 autres agglomérations initialement concernées auraient, elles, eu le choix d’instaurer ou pas une ZFE.

D’autres amendements ont été déposés, par des députés cette fois, pour « aménager » ou « assouplir » le dispositif, sans le supprimer.

La ministre de la Transition écologique, Agnès Pannier-Runacher, a plaidé avec énergie pour le maintien d’un dispositif – fût-il allégé – qui vise à « sauver des vies » en améliorant la qualité de l’air. Les députés écologistes ont, eux également défendu les ZFE avec le dépôt de plusieurs amendements visant à rétablir les ZFE « dans leur forme initiale ».

Mais peu d’autres députés, à gauche, se sont exprimés pour défendre les ZFE. À l’inverse, même certains députés Ensemble pour la République ont rejoint la cause des partisans de la suppression complète du dispositif, comme l’alsacien Charles Sitzenstuhl. Les députés LFI ont finalement choisi de « ne pas voter pour le maintien de ce dispositif ». Dès lors, la messe était dite, et il apparaissait clair que l’on se dirigeait vers une confirmation de la suppression de ZFE.

Le dispositif allégé proposé par le gouvernement a été mis aux voix, et a été rejeté par 99 voix contre 40. L’article 15 ter, qui abrogerait les ZFE, a ensuite été validé par les députés, par 98 voix contre 51. Ce vote a été acquis grâce aux voix cumulées du RN (de loin le groupe le plus présent dans l’hémicycle au moment du vote), de LFI et des 6 députés LR présents au moment du vote. Trois députés macronistes ont également voté la suppression des ZFE (16 ont voté contre). Certains partis ont, par ailleurs, prudemment choisi d’éviter l’obstacle sur ce sujet clivant : c’est le cas de groupe PCF et apparentés, par exemple, dont pas un seul député n’était présent sur les bancs au moment du vote.

Ce texte fleuve, qui permet finalement de rassembler toutes les oppositions contre les mesures les plus diverses voulues par le gouvernement, va maintenant poursuivre son chemin parlementaire : il reste des dizaines d’articles à examiner, et le texte sera débattu dans l’Hémicycle jusqu’au 14 juin. Ensuite, il faudra réunir une commission mixte paritaire Assemblée nationale/Sénat pour tenter de trouver un compromis. Sur la question des ZFE, il est peu probable que le Sénat, dominé par la droite, fasse barrage. On peut donc raisonnablement penser qu’à l’heure qu’il est, sauf retournement surprise, les ZFE ont vécu.

« Là où il y a des enfants, le tabac doit disparaître. » La ministre de la Santé, Catherine Vautrin, est claire, dans l’interview qu’elle a accordée le 29 mai au quotidien Ouest-France, annonçant l’extension à compter du 1er juillet des espaces où le tabac est interdit. Ces annonces ont été précisées, le lendemain, sur le site du ministère. 

Protection des enfants

Ce n’est pas une surprise : le projet de décret officialisant ces décisions est dans les tuyaux depuis plusieurs mois, l’AMF notamment ayant été consultée sur ce sujet assez en amont. 

Le périmètre de ces nouvelles interdictions de fumer est assez vaste. Il s’agit, selon le ministère : des parcs et jardins publics, des plages bordant les eaux de baignade, des abribus et zones couvertes d’attente des voyageurs, des abords des « écoles, collèges, lycées et autres lieux destinés à l’accueil, à la formation ou à l’hébergement de mineurs », et enfin des « espaces ouverts et abords des bibliothèques, piscines, stades et installations sportives ». 

L’idée est simple : il s’agit de ne pas exposer les enfants à la fumée, en partant du principe, explique le ministère, que « la seule protection réellement efficace consiste à interdire le tabac dans les lieux collectifs ». Dans son interview, la ministre insiste sur le fait qu’il s’agit au moins autant de lutter contre l’exposition des enfants que contre l’usage de la cigarette par les jeunes. L’exemple des écoles est parlant : si le gouvernement n’a pas souhaité limiter l’interdiction aux abords des collèges et de lycées, où ce sont les jeunes eux-mêmes qui fument, c’est pour empêcher les parents de fumer en attendant leurs enfants : « L’enfant qui sort de l’établissement ne doit pas avoir devant lui un mur de parents en train de fumer. » 

Cette série d’interdiction ne concernera pas la cigarette électronique, et ne s’appliquera pas, pour l’instant, aux terrasses des cafés et restaurants. 

Quel pouvoir d’appréciation pour les maires ?

Il reste maintenant à répondre à un bon nombre de questions qui ne trouveront des réponses qu’au moment de la publication du décret, actuellement en cours de finalisation « avec le Conseil d’État », précise Catherine Vautrin. 

L’un des points essentiel sera celui du périmètre des interdictions, notamment autour des écoles. La ministre dit certes « compter sur les maires » pour « mettre en place (ce périmètre) de façon pragmatique », répondant ainsi à la demande de l’AMF de laisser un pouvoir d’appréciation aux maires. . 

Autre point à préciser : les parcs et jardins. S’agira-t-il de tous les parcs et jardins, ou seulement ceux qui sont clôturés, comme le gouvernement l’a envisagé au départ ? Ou encore cette décision sera-t-elle laissée aux maires ? 

Une possibilité d'extension de ces interdictions par les maires à d’autres lieux, comme les terrasses de café et de restaurant, a été un temps envisagée par le gouvernement, mais dans son interview, la ministre se montre assez affirmative sur le fait que l’interdiction ne concernera pas ces lieux. 

Autre question soulignée par l’AMF lors de la concertation qui a précédé ces décisions : celle du contrôle. L’interdiction sera, annoncé la ministre, assortie d’une amende de 135 euros. Et elle annonce que, outre « les officiers et agents de police judiciaire », « les policiers municipaux auront cette mission ». 

Cette déclaration ne réjouira pas l’AMF, dont le Bureau, réuni le 1er avril dernier, avait souhaité qu’« en cas de dispositif national, l’État assume la mise en œuvre et le contrôle des interdictions ». Outre le fait que toutes les communes n’ont pas de police municipale, celles-ci sont « déjà mobilisées sur d’autres missions », relevait le Bureau de l’association. 

L’AMF, qui se dit par ailleurs pleinement favorable à la lutte contre le tabagisme, a posé la question de l’impact financier de ces décisions – notamment sur l’installation d’une nouvelle signalétique sur les lieux concernés. 

Il reste maintenant à savoir si tout va pouvoir se mettre en place dans les délais très contraints choisis par le gouvernement : même s’il a renoncé à faire entrer ces mesures en vigueur au 1er juin, la date du 1er juillet est elle aussi très proche, et il va y avoir un important travail de communication à mener d’ici là non seulement vis-à-vis des citoyens, mais également des maires. Et si le décret laisse finalementun pouvoir d’appréciation aux maires sur le périmètre des interdictions, ceux-ci doivent pouvoir disposer du temps nécessaire pour définir ces périmètres et faire délibérer le conseil municipal. Un mois semble bien court pour tout cela. 

La commission des lois du Sénat a adopté à l’unanimité le 28 mai dernier un rapport d’information détaillant 25 propositions « pour donner aux polices municipales les moyens de lutter contre l’insécurité du quotidien. » 

La publication de ce rapport intervient quelques semaines après que le ministre François-Noël Buffet a indiqué qu’un projet de loi, issu des travaux menés lors du « Beauvau des polices municipales », était actuellement « en cours de rédaction » et devrait être finalisé d’ici la fin du mois de juin, avant d’être débattu à l’automne prochain (lire Maire info du 21 mai). 

Un état des lieux inquiétant partagé par tous 

Le rapport pointe « une progression très importante au cours de la dernière décennie » du nombre de policiers municipaux. « Il s’élève ainsi à 28 161 agents en 2023, soit une hausse de 45 % depuis 2012 » qui « sont employés par 3 812 communes ou établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). »

« Alors que leur régime juridique date pour l'essentiel de 1999, leur action s'inscrit désormais dans un contexte bouleversé, marqué par une montée des violences » qui induit de nouvelles attentes de la population et « justifie une évolution des missions des polices municipales, avec un développement de plus en plus marqué de doctrines davantage tournées vers l'intervention, en coopération avec les forces de sécurité intérieure. » Cette montée de la violence expose aussi les policiers municipaux à « des risques accrus », « les délinquants » ne faisant « pas ou plus la différence entre les forces de sécurité intérieure et les policiers municipaux. »

Un lien entre le maire et la police municipale qui ne peut être altéré 

« La police municipale est une police de proximité, parce qu’elle est placée sous l’autorité du maire, a indiqué la rapporteure de la mission, Jacqueline Eustache-Brinio. Aucune réforme ne doit altérer ce lien. »

Les sénateurs s’accordent à dire – sur la question délicate et maintes fois abordée des prérogatives de police judicaires des polices municipales – que « le fait de conférer aux polices municipales des missions de police judiciaire trop étendues conduirait à dénaturer profondément leur rôle », et ce pour deux raisons. D’abord, « au plan opérationnel, la police judiciaire implique un travail d’enquête assorti de lourdes exigences procédurales, qui aurait pour effet de détourner les agents de la voie publique ». Ensuite, au plan politique, « une telle évolution imposerait de les placer de façon accrue sous la direction du procureur de la République, en substitution du maire. »

La mission est donc « fermement opposée au fait d’octroyer à des policiers municipaux le statut d’officier de police judiciaire (OPJ). » Rappelons que l’Association des maires de France n'est favorable à une telle évolution qu'à la condition expresse que cette décision revienne au maire, sous la forme d’un droit d’option et non d’une compétence obligatoire – comme c’est le cas pour la création d’une police municipale ou de l’armement de celle-ci. 

La commission des lois du Sénat plaide cependant pour « une meilleure organisation du continuum de sécurité police nationale/police municipale » qui « renforcera l’efficacité de nos forces de l’ordre » grâce à une extension de leurs prérogatives de police administrative.

Concrètement, le Sénat est favorable à ce que les policiers municipaux puissent procéder à des inspections visuelles de véhicules et de coffres et à des saisies d’objets dangereux. La mission préconise aussi des évolutions des moyens à la disposition des agents comme permettre l’utilisation de grenades lacrymogènes ou dispersantes ainsi que l’accès à certains fichiers (véhicules volés, immatriculations ou permis de conduire). Sur la question de l’armement, le Sénat souligne qu’il ne paraît « pas opportun de les autoriser à faire usage d’armes de longue portée, qui sont uniquement pertinentes pour des missions de maintien de l’ordre. »

Formations et rémunérations 

La montée en compétences des policiers municipaux devra être accompagnée par la formation. Ainsi, la mission d’information propose d’ajuster la formation initiale pour la mettre en adéquation avec les réalités du terrain, en particulier s’agissant de l’usage de l’armement non létal. Ces formations devront être prises en charge par le CNFPT (Centre national de la fonction publique territoriale).

Des « phénomènes de concurrence entre communes » se sont développés pour le recrutement des agents et bien souvent, les candidats se dirigent vers les collectivités offrant les conditions les plus avantageuses, et notamment financièrement, ce qui renforce in fine la disparité des régimes indemnitaires entre communes. Sur ce point, les sénateurs excluent toute hausse de rémunération estimant que dans le contexte budgétaire actuel, « il est difficile de refaire un pas », explique la rapporteure. D’autant que l’extension des prérogatives des policiers municipaux « va nécessairement de pair avec une hausse des coûts », comme l’indiquait François-Noël Buffet lors du Beauvau de février dernier (lire Maire info du 24 février).

Le projet de loi qui va bientôt être présenté devrait reprendre une majorité des propositions listées par le Sénat. Le gouvernement envisagerait cependant d’habiliter les directeurs ou chefs de police municipale, sur décision du conseil municipal, en tant qu’officiers de police judiciaire. Cette « épineuse question » devrait faire l’objet de débats animés à la rentrée prochaine. 

Consulter l'Essentiel du rapport. 

La lecture a de moins en moins la cote chez les plus jeunes, ce qui inquiète particulièrement le ministère de l’Éducation nationale. Selon une étude du Centre national du livre, les 7-19 ans passent quotidiennement dix fois plus de temps sur leurs écrans (3 h 11) qu’à lire (19 min) dans le cadre de leur temps libre. 

Dans un courrier qu’elle a adressé aux maires, Élisabeth Borne indique que « ce recul alarmant de la lecture se retrouve directement sur les résultats scolaires ». « À la rentrée 2024, seuls 55 % des élèves de CM2 maitrisaient la compréhension d’un texte lu seul, et 17 % des élèves de sixième avaient un niveau de lecture équivalent à celui attendu en fin de CE2 ».

Face à ce constat préoccupant, le ministère lance cet été une « grande mobilisation nationale en faveur de la lecture, intitulée "Cet été, je lis" ». Cette dernière qui débutera le 2 juin doit « permettre à chaque écolier de partir en vacances avec un ou plusieurs livres ». 

Un prêt de livres dans les écoles et des maires mobilisés 

« Les professeurs des écoles sont invités à prêter un ou plusieurs livres de la bibliothèque de l’école, avant la fin de l’année scolaire, à tous les élèves du CP au CM1 qui resteraient dans la même école à la rentrée suivante », peut-on lire dans une fiche mémo élaborée par la direction générale de l’enseignement scolaire. Pour les élèves de CM2, comme chaque année, un livre pour les vacances sera distribué par l’Éducation nationale.

Ce nouveau dispositif de prêts pour les vacances doit se dérouler au cours du mois de juin et devra s’appuyer sur le fonds des bibliothèques d’école, « qui ont bénéficié de 2018 à 2022 de 10,5 millions d’euros, permettant d’acquérir un million de nouveaux livres ». « Pour les écoles qui ne bénéficieraient pas de bibliothèques suffisamment pourvues pour permettre à chaque élève d’emprunter un livre, le réseau de lecture public peut être sollicité par l’école. Le ministère de la Culture relaie l’opération auprès du réseau de lecture public afin de les encourager à faciliter les partenariats entre les écoles et les bibliothèques-médiathèques publiques. »

Un kit de communication est d’ores et déjà disponible sur le site du ministère et les maires sont invités à s’en saisir. « La lecture étant également un moment de partage, des temps forts au sein de vos centres culturels, maisons de quartier ou animés par le conseil municipal des jeunes, peuvent permettre de partager de la lecture et surtout d’offrir une alternative aux écrans pour nos jeunes », ajoute la ministre dans son courrier aux maires. 

Les livres devront être rapportés à l’école à la fin de l’été et l’opération pourra faire l’objet d’une « séquence pédagogique dédiée permettant de partager les lectures estivales » de tous les élèves.

Des dépenses communales et intercommunales en hausse, celles des régions en baisse. C’est ce que révèle le Département des études, de la prospective, de la statistique et de la documentation (Deps) du ministère de la Culture qui vient de publier son tableau de bord des dépenses culturelles des collectivités territoriales pour l’année 2023.

Bien que le document porte sur les données compilées il y a deux ans, il fait forcément écho à la série de coupes budgétaires annoncées ces derniers mois par certaines collectivités et dont les associations culturelles s’inquiètent sérieusement.

Avec notamment le très emblématique cas du conseil régional des Pays-de-la-Loire qui a marqué les esprits en décidant de baisser de plus de 60 % ces aides aux lieux, initiatives et projets du secteur. Dans un contexte budgétaire contraint, ce n’est toutefois pas le seul, comme l’a montré l'Observatoire des politiques culturelles avec sa « cartocrise culture 2025 » qui recense les différentes baisses frappant les acteurs culturels du pays.

Hausse des dépenses du bloc communal

Reste que, en 2023, les dépenses culturelles des collectivités territoriales augmentaient encore de quelque 400 millions d’euros pour atteindre 10,7 milliards d’euros (dont 8,5 milliards pour le fonctionnement et 2,2 milliards pour l’investissement). Elles ont ainsi progressé de 4 % par rapport à 2022 et retrouvé leur niveau de 2019, après la chute de 8 % enregistrée en 2020 pendant la crise sanitaire.

Si ces dépenses représentaient 4,5 % du budget total des collectivités, celles-ci restaient toujours portées par les blocs communaux puisque plus de 80 % de ces dépenses provenaient des EPCI et des communes, les collectivités départementales et régionales ne finançant respectivement que 11 % et 7 % des dépenses culturelles territoriales.

En 2023, les communes sont celles qui financent le plus le secteur culturel en proportion de leur budget puisque leurs dépenses culturelles représentent 7,6 % de leurs budgets totaux (et près de 6 % pour les EPCI) quand celles des départements correspondent à 1,6 % de leurs budgets totaux et celles des régions équivalent à 2 % de leurs budgets totaux.

Par habitant, la différence est encore plus flagrante puisque les communes dépensent 135 euros par habitant – soit 6,3 milliards d’euros - alors que les départements et les régions ne débloquent respectivement que 19 euros et 11 euros par habitant, soit 1,2 milliard et 781 millions d’euros. Les communes dépensent donc plus de dix fois plus par habitant que les régions.

On peut d’ailleurs noter que les dépenses culturelles des régions poursuivaient la baisse entamée depuis 2021, avec une diminution de 6 % entre 2022 et 2023, représentant une chute cumulée de 11 % par rapport à 2019. A l’inverse, depuis 2021 les communes et EPCI continuaient de financer davantage ce secteur avec une hausse respective des moyens déployés de 4 % et 9 % en 2023. Les dépenses départementales restant quasi stables.

In fine, « les dépenses culturelles totales des communes en 2023 ont quasiment retrouvé leur niveau de 2019, celles des départements l’ont légèrement dépassé et pour les groupements de communes, elles se situent significativement au-dessus (+5 %) », constate le Deps du ministère de la Culture.

Fortes augmentations en Corse et en Île-de-France

Dans le détail, si les dépenses culturelles de fonctionnement des blocs communaux progressaient dans la quasi-totalité des régions en 2023, leur évolution étaient toutefois très variables d’un bloc communal à l’autre.

Ainsi, si les dépenses ont augmenté pour 486 blocs communaux, elles ont dans le même temps diminué pour 304 autres blocs (et se sont stabilisées pour les 83 blocs restants).

« Après la Corse (+ 15 %, 9 blocs communaux) et l’Île-de-France (+ 8,4 %, 50 blocs communaux), deux autres régions affichent des taux d’évolution élevés pour les dépenses culturelles en fonctionnement de leurs blocs locaux : la Bretagne (+ 6,6 %, 57 blocs communaux) et l’Auvergne-Rhône-Alpes (+ 5,4 %, avec 111 blocs communaux) », expliquent les auteurs de l’étude, qui notent que les quatre dernières régions métropolitaines dont les dépenses culturelles de fonctionnement sont restées stables entre 2022 et 2023 sont « le Grand Est (+ 0,7 %), la Bourgogne-Franche-Comté (+ 0,4 %), le Centre-Val de Loire (+ 0,3 %) et les Hauts-de-France (- 0,2 %) ».

Bibliothèques et musées, premier secteur financé

Le premier secteur culturel d’intervention des collectivités territoriales restait « la conservation et la diffusion des patrimoines », avec 37 % du total de leurs dépenses culturelles. Un secteur qui regroupe les bibliothèques et médiathèques (16 % des dépenses totales), les musées (9 %), l’entretien du patrimoine culturel (8 %) et les archives (4 %).

Suivent ensuite les dépenses regroupées dans le secteur « expression artistique et activités culturelles », pour 28 % des dépenses culturelles totales, consacrées aux domaines du spectacle vivant (« expressions musicales, lyriques et chorégraphiques », théâtre), du cinéma et des « arts plastiques et autres activités artistiques ».

« La répartition des dépenses culturelles des communes et des intercommunalités est plus homogène que celles des autres collectivités territoriales [puisque] 36 % de leurs dépenses sont réservées à la conservation et la diffusion des patrimoines, 21 % à 22 % aux expressions artistiques et activités culturelles et 26 % à 31 % à l’action culturelle », constatent ainsi les auteurs de l’étude.

En parallèle, ils observent que « les régions se distinguent en consacrant plus des trois quarts de leurs dépenses culturelles aux "expressions artistiques et activités culturelles" », tandis que « les départements privilégient la conservation et la diffusion des patrimoines avec près de 60 % de leurs dépenses culturelles, en particulier 18 % pour les archives relevant de leurs compétences culturelles ».

A noter que L’AMF a lancé, la semaine dernière, pour la première fois, une enquête relative à l’action culturelle auprès de ses adhérents, communes et EPCI, afin de disposer de données affinées sur l’offre culturelle, les difficultés rencontrées et les moyens organisationnels et financiers mobilisés par le bloc communal pour rendre accessible la culture à l’ensemble de la population.   

Télécharger le tableau de bord du Deps.