Le secteur local devrait donc bien participer à l’effort de redressement des comptes publics via un tout nouveau dispositif de contractualisation. C’est la surprise au goût amer, pour les collectivités, concoctée par la Première ministre après avoir dégainé une nouvelle fois, hier, l’article 49-3 de la Constitution, mettant fin au débat de la partie « dépenses » du projet de loi de finances (PLF) pour 2023.

Les collectivités pensaient pouvoir échapper à l’obligation de limitation de leurs dépenses de fonctionnement à la suite des rejets successifs des « contrats de confiance » – version remodelée des contrats de Cahors – par les députés puis les sénateurs, hier, dans le cadre de l’examen du projet de loi de programmation budgétaire pour les années 2023 à 2027 (le gouvernement ayant renoncé à utiliser le 49-3 sur ce texte). Las, parmi les amendements retenus par l’exécutif pour intégrer le PLF, les contrats sont bien de retour. Et sans débat cette fois.

Mission « collectivités » : un débat reporté puis empêché

Les collectivités locales n’auront donc finalement pas eu droit à la discussion qu’elles attendaient, en séance. Celle-ci s’annonçant explosive, le gouvernement, privé de majorité absolue, risquait de s'exposer à de nouvelles déconvenues lors des votes.

Symbole des tensions au sein de l’Assemblée, les élus « insoumis » ont d’ailleurs décidé de quitter l’hémicycle au moment où Élisabeth Borne démarrait son allocution, la cheffe de file de LFI, Mathilde Panot, critiquant « la voix autoritaire continue » de la part d’un « gouvernement de récidivistes ». « On arrête les débats juste avant celui sur les collectivités locales. Ils ont fait exprès pour qu’on ne puisse pas en discuter, alors que les communes sont étranglées par les prix de l’énergie et de l’alimentaire », a-t-elle fustigé.

« Nous aurions gagné des millions, voire des milliards » au profit de communes, a encore assuré la députée du Val-de-Marne.

Pourtant, la deuxième partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2023 devait commencer par la question des collectivités la semaine dernière. Au lieu de cela, c’est la mission « justice » qui avait pris sa place et l’examen de la mission dédiée aux « relations avec les collectivités » avait finalement été reporté au 4 novembre sur une demande de l'exécutif… qui « avait besoin de plus de temps », selon l'entourage de Franck Riester, ministre chargé des Relations avec le Parlement. 

Un temps qui a, semble-t-il, été mis à profit pour peaufiner une toute nouvelle mouture de la contractualisation visant les collectivités. Ni vraiment des contrats de confiance, ni vraiment des contrats de Cahors, mais cette fois un mélange des deux.

500 collectivités concernées

C’est via l’article 40 quater et l’amendement n°3236, qui n’était pas encore publié ce matin, que le gouvernement a donc réintroduit ce mécanisme balayé lors de l’examen du projet de loi de programmation budgétaire.

Ce nouveau dispositif de limitation des dépenses des collectivités est ainsi un savant mélange entre les nouveaux contrats de confiance et les anciens contrats de Cahors. Pour faire simple, il table sur la trajectoire budgétaire fixée par les premiers, tout en reprenant le système de sanctions des seconds.

Qui serait ainsi concerné ? Environ 500 collectivités. Parmi lesquelles les régions, les départements ainsi que « les communes, les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les établissements publics territoriaux dont les dépenses réelles de fonctionnement constatées dans le compte de gestion du budget principal au titre de l’année 2021 sont supérieures à 40 millions d’euros ». 

La trajectoire budgétaire est celle qui avait été défini par les « contrats de confiance », le PLF pour l’année 2023, la fixant sur cinq ans : l’an prochain, les dépenses ne devraient ainsi pas augmenter de plus 3,8 %, puis de 2,5 % en 2024, de 1,6 % en 2025 et de 1,3 % en 2026 et 2027. Ce qui correspond à une évolution « à un rythme inférieur de 0,5 point au taux d’inflation » durant les cinq prochaines années.

Dans le cas où cette évolution serait supérieure, « des accords de retour à la trajectoire » seraient conclus « à l’issue d’un dialogue » entre le représentant de l’État et les collectivités concernées. 

Retour aux sanctions des contrats de Cahors

Pour ce qui est de l’application de l’objectif annuel d’évolution des dépenses, celui-ci pourrait être modulé à la hausse ou à la baisse sur trois ans selon trois critères (démographique, efforts antérieurs et revenu moyen par habitant) qui pourront donner lieu à un bonus ou à un malus de 0,15 %, comme dans les contrats de Cahors. 

S’agissant du volet sanctions, ce sont là aussi ces derniers contrats qui feraient référence. Ainsi, pour les collectivités qui ne respecteraient pas leurs engagements – si la différence entre le niveau de dépenses de fonctionnement et l’objectif constaté est « positive » (c’est-à-dire si la collectivité a augmenté ses dépenses davantage que ce qui était défini dans le contrat) – , une « reprise financière dont le montant est égal à 75 % de l’écart constaté » serait appliquée. Celle-ci ne pourrait toutefois excéder 2 % des recettes réelles de fonctionnement du budget principal.

Pour mémoire, dans la version « contrats de confiance », il était prévu que les collectivités qui ne respecteraient pas leurs engagements se voient privées « d’accès à toute dotation de l’État (Dsil, DETR, fonds vert…) ». Puis, si la situation perdurait, elles auraient pu être frappées de reprises financières avant de devoir mener, « avec le représentant de l’État », une « analyse des structures de la dépense de fonctionnement (…), puis un travail pour un retour à une trajectoire financière de maîtrise des dépenses de fonctionnement ».

On peut s’étonner du retour des dispositions des contrats de Cahors en cela que le rapporteur du budget, Jean-René Cazeneuve (Renaissance), n’a cessé de défendre, durant l'examen du projet de budget, la méthode des contrats de confiance qui n'avait « absolument rien à voir » avec les contrats de Cahors, assurant qu’elle était « même orthogonale ».

Sans compter les affirmations à répétition du ministre de la Transition écologique, Christophe Béchu, au début de l'été qui avait assuré qu’on n’y reprendrait plus le gouvernement : « Il va de soi que l’idée de penser que l’on va faire dans ce quinquennat la même chose que ce que l’on a fait dans le précédent, avec un contrat de Cahors, des objectifs, etc., n’existe pas. Je le dis de manière très claire », avait-il notamment déclaré en juillet dernier.

Visiblement indigné, David Lisnard, le président de l'AMF, a réagi ce matin sur twitter à cette situation : « Le gouvernement a en catimini ajouté au PLF (par 49-3) un dispositif inacceptable de contrôle étatique des dépenses des collectivités, pourtant écarté de la LPFP au Parlement ». Pour le maire de Cannes, il s'agit non seulement « d'une atteinte grave au principe de libre administration des collectivités territoriales », mais également d'un sérieux coup de canif dans la relation « de dialogue et à la confiance que l’AMF et le gouvernement étaient en train de bâtir en ce début de quinquennat ». 

Maire info reviendra dans le détail sur les amendements retenus dans le cadre de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2023.

Consulter le texte engageant la responsabilité du gouvernement.
 

Face à la recrudescence des agressions commises contre les élus, un certain nombre de sénateurs (essentiellement centristes) ont déposé au Sénat une proposition de loi qui sera débattue le 17 novembre. Ces sénateurs estiment que « ces élus méritent d’être mieux soutenus dans l’engagement d’une procédure pénale » et que les associations d’élus « semblent les mieux placées pour les épauler dans cette bataille judiciaire, car capables de mettre à disposition leur expertise en la matière ainsi que leurs plus grandes ressources mobilisables ». 

Ce que permet la loi aujourd’hui

La loi autorise aujourd’hui uniquement les associations départementales de maires à se porter partie civile. C’est l’article 2-19 du Code de procédure pénale qui l’autorise : « Toute association départementale des maires régulièrement déclarée, affiliée à l'Association des maires de France, et dont les statuts ont été déposés depuis au moins cinq ans, peut exercer les droits reconnus à la partie civile dans toutes les instances introduites par les élus municipaux à la suite d'injures, d'outrages, de diffamations, de menaces ou de coups et blessures à raison de leurs fonctions. » Cette action ne peut être entreprise qu’avec l’accord de l’élu victime. 

La proposition de loi vise, premièrement, à permettre à l’AMF elle-même, et non seulement à ses associations départementales (ainsi qu’à l’ADF et Régions de France pour les infractions commises à l’encontre des élus départementaux et régionaux) de se constituer directement partie civile, « pour accompagner, au pénal, tout édile qui aurait donné préalablement son accord ». Ce, est-il détaillé dans l’exposé des motifs, afin « d'être tenues informées du déroulement de la procédure, de faire appel à un avocat mandaté par leur soin, d'avoir accès aux pièces du dossier, d'être entendues sur l'affaire, de solliciter la réalisation d'actes d'investigation, d'aider à chiffrer le montant du préjudice et d'apporter tous les justificatifs nécessaires pour que le tribunal puisse prendre sa décision et de fixer une indemnisation ». 

Extension du champ

Le texte propose par ailleurs d’étendre le champ de cette possibilité au-delà des seuls « injures, outrages, diffamations, menaces ou coups et blessures » mentionnés à l’article 2-19 du CPP. Il serait également possible pour les associations de se porter partie civile en cas de dégradation de ses biens, ou encore lorsque la victime est un des « membres de la famille » de l’élu. Il prévoit aussi de permettre cette procédure en cas « d’exposition à un risque dans les conditions prévues à l’article 223-1-1 du Code pénal » ; à savoir la divulgation d’informations personnelles ou professionnelles permettant d’identifier ou de localiser la personne en vue de l’exposer à un risque (typiquement, la divulgation sur les réseaux sociaux de l’adresse personnelle d’un élu). 

Enfin, les auteurs de la proposition de loi regrettent que la rédaction actuelle de l’article 2-19 du CPP ne permette aux associations de se porter civile qu’en cas de délit commis contre un élu « à raison de ses fonctions ». Ce qui sous-entend, estime les sénateurs, que cette possibilité est limitée aux seuls élus ayant des fonctions exécutives (par exemple les maires). La proposition de loi étend donc ce droit pour les infractions commises à l’encontre de « tout élu » municipal, départemental ou régional. 

Collectivités parties civiles

Lors de la discussion de cette proposition de loi, il sera débattu un amendement proposé notamment par les sénateurs LR.  Il s’agit de profiter de cette proposition de loi pour réintroduire une disposition prévue, initialement, dans le projet de loi de programmation du ministère de l’Intérieur, en mars dernier – disposition qui a disparu de la version présentée à nouveau par le gouvernement en septembre. 

Il s’agit de permettre (sans remettre en cause la possibilité pour l’AMF de se porter partie civile, car il s’agit d’un article additionnel) aux collectivités elles-mêmes de se porter partie civile en cas d’agression d’un de leurs élus ou d’un membre de leur famille. 

La même possibilité serait offerte au Sénat, à l’Assemblée nationale et au Parlement européen. 

Alors que la crise économique actuelle frappe durement les ménages, le gouvernement a dressé hier en Conseil des ministres un bilan de sa stratégie de lutte contre la pauvreté. Le constat est plutôt positif puisque, « en dépit de la pandémie, le taux de pauvreté est resté stable au cours du précédent quinquennat, en dessous de la moyenne européenne, à 14,6 % en 2019 puis 2020. »

Mais ces efforts « devront être poursuivis et encore amplifiés dans les années à venir », aussi bien sur le volet préventif que sur la politique d’investissement social. 

Le « chantier » de la petite enfance 

Depuis 2017, plus « de 70 000 professionnels de la petite enfance » ont été formés, « 700 crèches à vocation d’insertion professionnelle » ont été déployées ; plus de 100 000 élèves bénéficient des repas à la cantine à moins de 1 euro… La stratégie pauvreté a permis d’accompagner de nombreux enfants ou jeunes, se félicite la Première ministre. 

Cependant, le gouvernement reconnaît que l’ « objectif de création de places de crèches en quartiers prioritaires n’a pas été atteint. » Il y a une « nécessité d’engager le chantier du service public de la petite enfance, le déploiement d’un bonus y favorisant la mixité sociale a d’emblée atteint sa cible avec 90 000 places financées. »

Il est à noter que le plan Rebond de la Cnaf aura permis la création d'environ 11 500 places de crèches en 2021, principalement du fait des collectivités territoriales et des associations mais que la pénurie de professionnels de la petite enfance et le manque de places dans les structures reste un problème structurel non résolu et fortement aggravé par la crise sanitaire. 

Maillage territorial renforcé 

« Le maillage territorial en structures d’accès aux droits de proximité a été considérablement renforcé », peut-on lire dans ce bilan. Désormais 93 % du territoire aurait à moins de 30 minutes un accueil social de proximité et plus de 500 structures supplémentaires conventionnées pour domicilier les personnes ont été inaugurées. Pour lutter contre le surendettement, 500 points Conseil-budget ont été déployés. 

En ce qui concerne la lutte contre les inégalités d’accès aux soins, le gouvernement se félicite notamment de « la création de la complémentaire santé solidaire, comme la création de centres et maisons de santé participatifs », même si – comme les élus le savent particulièrement bien – les déserts médicaux restent encore trop nombreux en France. 

Le « plan quinquennal Logement d’abord a permis à 280 000 personnes sans domicile d’accéder au logement et le plan France Relance a quant à lui apporté un soutien inédit au secteur de l’aide alimentaire. »

Côté emploi, le gouvernement salue « les politiques d’insertion portées par les conseils départementaux » où leurs budgets d’insertion ont augmenté dès 2019, et ce « pour la première fois depuis la création du revenu de solidarité active (RSA). »

Nouveau Pacte des solidarités 

Le gouvernement a annoncé vouloir « amplifier l’action menée dans le cadre d’un nouveau Pacte des solidarités qui permettra de lutter contre la pauvreté et de réduire les dépenses contraintes des ménages. »

En plus des mesures d’urgence déjà mises en place comme la revalorisation des prestations de solidarité de 4 %, le plafonnement de la hausse des loyers à 3,5 % ou encore l’augmentation des APL de 3,5 %, le gouvernement entend déployer une nouvelle action « dans le cadre d’un partenariat renouvelé avec les collectivités territoriales. » 

Sont concernés : les départements, les métropoles « et les communes, notamment celles qui sont le plus frappées par la pauvreté. » Cette nouvelle orientation va donc s’appuyer sur le renforcement de « la territorialisation de cette politique publique. »

« Le gouvernement associera cet automne pleinement les collectivités territoriales à la définition du contenu du Pacte, qu’ils signeront conjointement, afin de fixer un socle commun d’objectifs, d’orientations stratégiques et de moyens pour la durée du quinquennat. Ce travail permettra de conjuguer les efforts et d’intervenir plus efficacement dans un esprit de complémentarité et de subsidiarité. Ce Pacte se déclinera ensuite à l’échelle locale dans une nouvelle génération de contrats de solidarités dont les modalités générales seront cadrées au niveau national entre l’État et les représentants des collectivités territoriales, tout en laissant plus de place aux initiatives locales. »

Caméras mobiles, caméras piéton, caméras individuelles… Les termes ont changé au fil du temps mais le principe reste le même : les policiers municipaux (tout comme les policiers et gendarmes nationaux et les sapeurs-pompiers) sont désormais autorisés à porter une caméra permettant d’enregistrer leurs interventions, à des fins à la fois de prévention (la présence d’une caméra bien visible peut décourager des contrevenants de commettre un délit), de constat des infractions et de formation des agents. 

Le dispositif

Cet usage de caméras par les policiers municipaux a fait l’objet d’une expérimentation entre 2016 et 2018, avant d’être généralisé par la loi du 3 août 2018 relative à l'harmonisation de l'utilisation des caméras mobiles par les autorités de sécurité publique. Cette loi permet l’usage des caméras individuelles « en tout lieu », après autorisation préfectorale et sur demande du maire. Le texte précise également que ces équipements sont éligibles aux crédits du FIPD (fonds interministériel pour la prévention de la délinquance). 

Six mois plus tard, le 28 février 2019, le décret d’application de ce texte est paru, précisant notamment les pièces qui doivent être fournies par le ou les maires pour obtenir un agrément du préfet (convention, dossier technique, etc.) ; les catégories de données enregistrables (images, sons, horodatage, identification de l’agent, etc.) ; les personnes habilitées à avoir accès aux données (responsable de la police municipale et agents spécialement désignés, officiers et agents de police judiciaire, maire et président de l’EPCI, agents chargés de la formation).

Visionnage direct par les agents et réduction des délais

Pourquoi un nouveau décret, ce matin ? Deux textes de loi sont intervenus depuis qui ont un peu changé les règles : la loi du 25 mai 2021 pour une sécurité globale et la loi du 24 janvier 2022 relative à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure. Ces textes ont apporté plusieurs changements importants. 

Sur la transmission des images en temps réel, d’abord. Le premier décret, celui de 2019, mentionnait explicitement le fait que « aucun système de transmission permettant de visionner les images à distance en temps réel ne peut être mis en œuvre ». La loi du 25 mai 2021 (article 41) a changé la donne : « Lorsque la sécurité des agents ou la sécurité des biens et des personnes est menacée, les images captées et enregistrées au moyen de caméras individuelles peuvent être transmises en temps réel au poste de commandement du service concerné et aux personnels impliqués dans la conduite et l'exécution de l'intervention ».  Le décret paru ce matin précise ces dispositions : la sécurité des agents est réputée « menacée » lorsque « il existe un risque immédiat d'atteinte à leur intégrité ». 

Par ailleurs, le décret précise que les agents porteurs des caméras peuvent eux-mêmes, dans certains cas, avoir accès aux images enregistrées, ce qui était proscrit par la procédure initiale. Le décret de 2019 n’autorisait le visionnage des images que par le responsable de la police municipale et certains agents expressément « désignés et habilités », ainsi que dans le cadre de certaines procédures, les officiers et agents de police judiciaire de la police et de la gendarmerie nationales, ou encore le maire ou le président de l’EPCI. 

Désormais, « dans  le cadre d'une procédure judiciaire ou d'une intervention, les agents auxquels les caméras individuelles sont fournies peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent afin de faciliter la recherche d'auteurs d'infractions, la prévention d'atteintes imminentes à l'ordre public, le secours aux personnes ou l'établissement fidèle des faits lors des comptes rendus d'interventions ». Ces agents ne peuvent toutefois avoir accès à d’autres données que « les images et les sons captés par les caméras individuelles ». 

L’accès aux données est également élargi d’une autre manière : ce ne sont plus seulement les agents « désignés et habilités » qui ont accès aux images mais « les agents de police municipale affectés dans les postes de commandement ». 

En contrepartie de ces assouplissements, le temps de conservation des données est sérieusement raccourci : le décret de 2019 avait fixé à six mois « à compter du jour de leur enregistrement » le délai au bout duquel les données devaient être « effacées ». Ce délai passe à un mois. 

Rapport du maire

Enfin, le décret paru ce matin impose la rédaction, par le maire (ou les maires concernés en cas de mutualisation), d’un rapport annuel, adressé au préfet, « sur l’emploi des caméras individuelles des agents de police municipale ». « Ce rapport fait état du nombre de caméras utilisées, du nombre d'agents habilités, du nombre de procédures judiciaires, administratives et disciplinaires pour le besoin desquelles il a été procédé à la consultation et à l'extraction de données provenant des caméras individuelles, et comprend une évaluation de l'impact de l'emploi des caméras individuelles dans les rapports des agents de police municipale avec la population. »

Quelques jours après l’appel à l’aide de plus de 4 000 professionnels de la pédiatrie au gouvernement (lire Maire info du 24 octobre), le ministre de la Santé François Braun a réuni mercredi « l’ensemble des professionnels de la pédiatrie pour travailler avec eux sur cette refondation non seulement de l’hôpital dans son ensemble, mais aussi de cette filière de santé de l’enfant ». 

Les services d’urgence pédiatrique sont actuellement saturés à cause de l’épidémie de bronchiolite qui a commencé bien plus tôt qu'habituellement cette année. La situation est préoccupante et met en lumière des problèmes de fond relatifs au manque de moyens octroyés dans les services hospitaliers et aux conditions de travail des professionnels. 

Le ministre a donc annoncé hier que le gouvernement allait débloquer 400 millions d’euros pour accompagner les services hospitaliers dans cette crise soutenant la mise en place de « solutions pour nous permettre de tenir dans les trois mois qui viennent ». Le mois dernier, seulement 150 millions d’euros avaient été annoncés pour aider les services en tension de l'hôpital. Aucune précision n’a été faite sur l’enveloppe spécifiquement dédiée aux services pédiatriques en France. 

Des mesures pour les soignants 

Plusieurs annonces en faveur des professionnels ont été faites hier. D’abord, le ministre a annoncé le doublement de la rémunération des heures de nuit pour « l’ensemble des personnels de l’hôpital » jusqu’au 31 mars.

Il a aussi été annoncé que la « prime de soins critiques » allait être étendue à tous les soignants, dont les puéricultrices et aides infirmières qui n’étaient auparavant pas éligibles. Pour rappel, le décret du 10 janvier 2022 crée une prime d'exercice en soins critiques avec un montant est fixé à 118 euros mensuels bruts.

Aides à la médecine de ville 

Ce « nouvel effort massif pour soutenir [les] professionnels de santé » comprend aussi un volet dédié à la médecine de ville. Les mesures établies cet été avec la « mission flash » pour désengorger les hôpitaux vont donc être prolongées (lire Maire info du 1er juillet). 

Parmi elles, le gouvernement réitère son ambition de s’appuyer davantage sur la médecine de ville pour désengorger les urgences et hôpitaux. Ainsi, un soutien particulier a été annoncé en la matière. La régulation médicale va aussi faire l’objet de plusieurs aides notamment en encourageant une « mise à niveau des effectifs » des ARM (assistants de régulation médicale), les services téléphoniques du Samu étant régulièrement débordés.

Aussi, les médecins libéraux qui prendront en charge des patients à la demande du Samu ou du Service d’accès aux soins (SAS) vont continuer de percevoir un supplément de 15 euros.

Une situation qui va durer 

Le ministre a reconnu que malgré le déblocage de cette nouvelle enveloppe « cette situation difficile qui met en tension les équipes va durer un mois, un mois et demi ». Malgré un montant revu à la hausse par le gouvernement, ces aides restent « mesures d'urgence temporaires », selon Mélodie Aubart, neuropédiatre à l'hôpital Necker-Enfants malades de Paris interrogée sur Franceinfo. 

Les professionnels de santé attendent plutôt « des mesures structurelles fortes et pérennes » et Mélodie Aubart indique que « une infirmière ne peut plus continuer à s'occuper de 16 enfants malades en pleine nuit. Il faut des ratios de nombre de patients par infirmier. On voit bien que le ministre se met au travail, qu'il va mettre en place des groupes de travail mais nous l'attendons sur des engagements forts. »

En attendant, le ministre espère que ces mesures vont permettre d’entamer plus sereinement « la rénovation de notre hôpital et de notre système de santé » notamment grâce au CNR Santé et de ses déclinaisons territoriales qui sont en train de se mettre en place actuellement (lire Maire info du 25 octobre).