C’est la troisième « ligne rouge » franchie par le gouvernement, pour reprendre les mots d’André Laignel hier, lors de la conférence de presse (lire article ci-dessous). Après maintes tergiversations et déclarations contradictoires, le gouvernement a finalement choisi de relancer un système qui ressemble fort aux contrats de Cahors… en pire. 

« Modération de la dynamique des dépenses »

En juillet, pourtant, le ministre Christophe Béchu expliquait à Maire info que le gouvernement avait bel et bien renoncé à demander un effort financier de 10 milliards d’euros aux collectivités locales – projet qui figurait dans le programme du candidat Macron (lire Maire info du 8 juillet). « Il va de soi que l’idée de penser que l’on va faire dans ce quinquennat la même chose que ce que l’on a fait dans le précédent, avec un contrat de Cahors, des objectifs, etc., n’existe pas. Je le dis de manière très claire. » 

Elle n’existait peut-être pas en juillet, mais elle figure pourtant en toutes lettres à l’article 16 du PLPFP (projet de loi de programmation des finances publiques) dévoilé hier par le gouvernement et publié depuis sur le site de l’Assemblée nationale. 

Ce texte est rendu nécessaire par l’arrivée à expiration du précédent PLPFP, qui courrait sur la période 2018-2022. C’était, rappelons-le, ce texte qui avait fixé le principe des contrats de Cahors. 

Dans l’exposé des motifs de ce nouveau texte, on peut lire sous la plume de Bruno Le Maire, ministre de l’Économie et des Finances, et de Gabriel Attal, ministre chargé des Comptes publics, que pour les « administrations publiques locales », c’est-à-dire les collectivités territoriales et leurs groupements, celles-ci seront « associées à la modération de la dynamique des dépenses ». Objectif : « Agir sur la maîtrise de la progression de leurs dépenses réelles de fonctionnement, qui devront évoluer à un rythme inférieur de 0,5 point au taux d’inflation ». 

La formule est compliquée, mais la réalité qui se cache derrière est simple : il s’agit bel et bien d’une diminution des dépenses des collectivités, puisque celles-ci devront évoluer moins vite que l’inflation. Si l’inflation est de 5 %, une collectivité qui a dépensé 100 en année N, devra, pour des services strictement équivalents, dépenser 105 euros l’année N+1. S’il lui est imposé d’augmenter ses dépenses de 0,5 point en dessous de l’inflation, dans notre exemple, elle ne pourra augmenter celles-ci que de 104,5. 

3,8 % en 2023

La chose est très clairement énoncée à l’article 16 du PLPFP, au chapitre Cadre financier pluriannuel des administrations publiques locales. 

Cet article dispose que lors du DOB (débat d’orientation budgétaire), chaque année, « chaque collectivité territoriale ou groupement de collectivités territoriales présente son objectif concernant l’évolution de ses recettes réelles de fonctionnement, exprimées en valeur », tant dans les budgets principaux que dans les budgets annexes. 

Le texte donne une trajectoire sur cinq ans : l’an prochain, les dépenses ne devront pas augmenter de plus 3,8 % (soit 0,5 point de moins que l’inflation prévue de 4,3 %). L’année suivante, la limitation est fixée à 2,5 %, puis à 1,6 % en 2025 et 1,3 % en 2026 et 2027. 

Ces chiffres appellent deux remarques : la première est que, dans le contexte économique et géopolitique actuel, il paraît bien hasardeux de faire des projets basés sur les chiffres de l’inflation dans quatre ou cinq ans. Qui eût cru, il y a seulement 18 mois, que le pays connaîtrait en 2022 une inflation de presque 5 % ? Dans son projet de loi, le gouvernement table sur une inflation, pour 2023, de 3 % (et donc une limitation à 2,5 % pour l’augmentation des dépenses des collectivités), mais bien malin qui peut prévoir, aujourd’hui, ce que sera l’inflation de l’an prochain. 

Deuxième remarque : l’effort demandé, en 2026 et 2027, est plus important que celui qui était prévu dans les contrats de Cahors, qui prévoyaient une possibilité de modulation permettant aux collectivités d’aller jusqu’à 1,65 % d’augmentation de leurs dépenses.

Qui sera concerné ?

Le PLPFP n’en dit pas plus sur les conditions concrètes d’application de ces mesures, mais précise que les collectivités seront « associées à l’élaboration » de celles-ci. 

Vraiment ? Si l’on en croit les propos tenus par Gabriel Attal dans la Gazette des communes, le dispositif est bouclé et n’attend plus qu’un « arrêté » co-signé par les ministres concernés. 

La mesure toucherait avant tout « les collectivités ayant un budget supérieur à 40 millions d’euros, soit au global environ 500 collectivités ». Mais, ajoute aussitôt le ministre, « (cet) objectif doit guider et embarquer tout le monde ». 

Le bâton sans la carotte

Le système des contrats de Cahors prévoyait un dispositif de sanction et de récompenses pour les collectivités qui ne parvenaient pas à tenir l’objectif fixé par le gouvernement. Côté bâton, des « reprises financières », c’est-à-dire une diminution de la somme versée mensuellement par l’État sur le compte d’avance de la collectivité. Côté carotte : le gouvernement avait finalement accordé une majoration du taux de subvention pour les opérations bénéficiant de la Dsil aux collectivités respectant à la lettre le contrat. 

Ici, point de carotte, mais un bâton plutôt rude : Gabriel Attal expliquait hier que les collectivités (parmi les 500, d’après ce que l’on comprend) qui augmenteraient leurs dépenses au-delà des 3,8 %, la première année, se verraient privées « d’accès à toute dotation de l’État (Dsil, DETR, fonds vert…) ». Puis, si la situation perdure, elles pourraient être frappées de reprises financières. 

Par ailleurs, apprend-on au détour de cette interview, le gouvernement va jusqu’à prévoit une forme de mise sous tutelle des collectivités « fautives » par le préfet : les collectivités qui ne respecteraient pas la règle devraient mener, « avec le représentant de l’État », une « analyse des structures de la dépense de fonctionnement (…), puis un travail pour un retour à une trajectoire financière de maîtrise des dépenses de fonctionnement ». 

17 milliards de ponction pour les collectivités

On comprend donc l’amertume d’André Laignel qui, hier, dans sa conférence, rebaptisé « contrat de méfiance » ce nouveau dispositif. L’AMF a fait ses calculs : pour s’en tenir aux exigences gouvernementales, les collectivités devraient économiser 1 milliard d’euros en 2023, 2 milliards en 2024, 3 milliards en 2025, 4 en 2026 et 6 en 2027. Soit, sur la période, un total cumulé de 17 milliards d’euros. Soit 7 milliards de plus que « l’effort financier » prévu par Emmanuel Macron qui, en effet, « n’existe plus », puisqu’il a été remplacé par quelque chose de pire. 

Outre que cet objectif paraît difficilement atteignable par les collectivités, compte tenu de l’inflation galopante, André Laignel a souligné, hier, son impact futur sur le maintien et la création des services publics. Surtout, il voit dans cette mesure, comme dans la non-indexation de la DGF sur l’inflation et la suppression de la CVAE, « une volonté de recentralisation de l’État au mépris de l’autonomie financière et fiscale des collectivités ».

« Nous sommes déçus et inquiets » car « ce budget pour 2023 est calamiteux pour les collectivités ». Ainsi André Laignel a-t-il résumé le sentiment des élus du Comité des finances locales (CFL), le 26 septembre, devant lequel Gabriel Attal, ministre délégué chargé des Comptes publics, et Caroline Cayeux, ministre déléguée chargée des Collectivités territoriales, venaient de présenter le volet « collectivités » du projet de loi de finances pour 2023. « Les trois lignes rouges fixées par l’AMF ont été franchies », a déploré le président du CFL lors d’une conférence de presse organisée au siège de l’AMF. 

Pas d’indexation de la DGF sur l’inflation

Première ligne rouge : l’absence d’indexation de la DGF sur l’inflation, demandée par les élus dans le contexte actuel de renchérissement sensible du coût des matières premières et de l’énergie. « La DGF du bloc local représente environ 18 milliards d’euros. L’indexation de ce montant sur une inflation à 6 % aurait permis de faire bénéficier les collectivités d’environ 1 milliard d’euros de crédits supplémentaires. Le gouvernement refuse de le faire. Au lieu de cela, il propose un crédit complémentaire de 210 millions d’euros pour ‘’limiter’’ l’écrêtement de la dotation forfaitaire pour les communes concernées et ainsi, soi-disant, stabiliser la DGF de l’ensemble des collectivités l’an prochain. C’est nettement insuffisant ! », explique André Laignel. Dans une interview accordée à La Gazette des communes, publiée hier, Gabriel Attal explique en effet que l’État « réfléchit à mieux garantir une sanctuarisation de la DGF au niveau individuel tout en permettant un soutien aux dotations de solidarités urbaines et rurales (DSU et DSR) sans passer par un écrêtement de la DGF ». Le ministre évoque à ce stade « une piste de travail ». 

Le gouvernement n’a en tout cas fourni aucun détail sur ce dispositif aux élus du CFL, affirme le maire d’Issoudun, et a renvoyé la mesure à un amendement gouvernemental qui sera introduit lors de la discussion parlementaire. Dans ce contexte, le premier vice-président délégué de l’AMF estime que « le recul de la DGF sera d’un milliard d’euros l’an prochain en euros constants » compte tenu de la non-indexation, tout en soulignant que « l’inflation touchant les collectivités est supérieure à celle affectant les ménages. Le gouvernement ferait donc un mini-geste » avec ce crédit de 210 millions d’euros, loin de couvrir la flambée des dépenses des communes et de leurs groupements. Au passage, André Laignel a rappelé que le bouclier tarifaire sur l’énergie reconduit par l’État l’an prochain « concernera avant tout les petites communes, ce qui est bien, mais laisse de côté les villes qui subissent les plus fortes hausses du coût de l’énergie compte tenu de leurs charges de centralité ».   

Suppression de la CVAE

Deuxième ligne rouge franchie par l’exécutif, selon André Laignel : la suppression de la CVAE sur deux ans (2023 et 2024). « Même étalée, c’est une mauvaise mesure qui coupera le lien entre le territoire et le monde économique, et nuira au développement industriel car les élus n’auront plus de recette fiscale en retour de leur effort pour accueillir les entreprises ». La compensation aux collectivités « serait indexée sur la TVA mais répartie en prenant comme critère les bases de cotisation foncière des entreprises (CFE). Or, ce critère créerait des distorsions importantes entre les collectivités car ces bases varient d’un territoire à l’autre », souligne l’élu qui rappelle que « l’AMF demande à l’État de compenser la perte de recette aux collectivités via un dégrèvement qui a le mérite de la simplicité et de la transparence ». Dans l’interview accordée à La Gazette, le ministre délégué chargé des Comptes publics indique que « nous avons prévu de compenser la suppression de la CVAE en retenant la moyenne des trois dernières années et en lui appliquant la dynamique de la TVA dans les années à venir », tout en confirmant que « pour répartir cette dynamique, nous proposons (…) de prendre comme critère les bases de CFE », sans toutefois fermer la porte à la prise en compte d’autres critères.

Notons au passage que la période retenue (la moyenne des trois dernières années), est défavorable pour les communes en termes de compensation : elle intègre en effet la période covid-19, pendant laquelle l’activité économique a été fortement réduite, et les rentrées fiscales d'autant. 

Limitation des dépenses de fonctionnement des collectivités

Troisième ligne rouge pour le président du CFL : la décision confirmée par l’État de limiter la progression des dépenses de fonctionnement des collectivités, dans les cinq prochaines années, au niveau de l’inflation moins 0,5% (lire article ci-dessus). 

Cette ponction est assimilée par André Laignel à une « taxation des collectivités par l’État, qui leur demande de contribuer à la résorption d’une dette et d’un déficit publics dont elles ne sont pas responsables ! ». Le maire d’Issoudun a rappelé que « depuis 2014, l’État a déjà ponctionné pour cela les collectivités de 46 milliards d’euros en baissant puis en gelant la DGF. Nous avons largement donné ! Le gouvernement ose dire qu’il abandonne les contrats de Cahors au bénéfice d’un ‘’contrat de confiance’’ avec les collectivités. Je vois pour ma part un "contrat de méfiance" dans ce nouveau dispositif, d’autant que le gouvernement prévoira sans doute des représailles pour les collectivités ne respectant pas la limitation de leurs dépenses ».

Autres mesures

Une relativement bonne nouvelle au milieu de cette série de mauvaises, a toutefois admis le président du CFL : le gouvernement a accepté de reporter l’entrée en vigueur de la réforme des valeurs locatives des locaux professionnels (prévue en 2023), ce qui permettra de procéder aux simulations nécessaires pour s’assurer que cette réforme ne s’opère pas au détriment des commerces de centre-ville en avantageant les grandes surfaces en périphérie.

Bercy a également annoncé ne pas souhaiter remettre en cause, l’an prochain, la revalorisation forfaitaire des valeurs locatives qui servent de base de calcul de la taxe foncière sur le bâti, de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires et de la taxe d’enlèvement des ordures ménagères (Teom). Le gouvernement s'en remettra, dit-il, au Parlement pour décider du montant de la revalorisation. Mais il s'agit là, en revanche, d'une fausse bonne nouvelle, puisqu'il semble, d'après plusieurs parlementaires, que cette revalorisation se fera à un taux très bas, sans doute 3,5 %. Et ce avec l'accord de Bercy. 

Dans un contexte « inédit » d’explosion des factures d’énergie, qui « impacte significativement le budget des collectivités au risque d’empêcher certains investissements », Amorce, l’AMF et Intercommunalités de France ont publié ce guide pratique, visant à donner des solutions très opérationnelles aux collectivités pour « diminuer leurs consommations d’énergie rapidement ». Ce dans un contexte où le gouvernement met en place un « plan de sobriété » avec pour objectif une diminution de 10 % de la consommation énergétique du pays en deux ans. 

Les mesures présentées dans ce guide sont « réalisables à court terme, peu coûteuses et sans difficulté d’acceptabilité » par la population. Chacune d’entre elle est illustrée par des « retours d’expérience » de collectivités qui les ont appliquées, et notée de une à trois étoiles en fonction de son impact sur les factures énergétiques.

Ces mesures ont été identifiées par un groupe de travail auquel ont participé quelque 215 collectivités. Outre les 10 propositions mises en avant, une centaine d’autres pistes sont présentées plus brièvement.

Audit, formation, chauffage…

Première proposition (sans classement de priorité) : « Établir une estimation globale des consommations d’énergie des bâtiments et services ». En compilant les factures, sur une saison de chauffe, avec l’aide d’un outil gratuit en ligne (www.e-sherpa.fr/), il est possible d’identifier les bâtiments les plus consommateurs, d’auditer le fonctionnement de leur installation de chauffage, éventuellement d’en réduire l’utilisation. 

Deuxième action à mener de façon prioritaire : la « mobilisation des agents ». Formation et sensibilisation des agents, nomination « d’un responsable sobriété par étage ou par service », embauche, y compris mutualisée entre plusieurs communes, d’un « économe de flux »… les économies d’énergie passent, de façon prégnante, par une modification du comportement des agents. 

Les collectivités peuvent agir directement sur le chauffage : en installant des dispositifs de régulation de la température (chantier « à prioriser », estiment les associations), et en régulant à 19 ° C les bâtiments occupés, (en tenant compte des usages et publics accueillis). Les bâtiments non occupés peuvent être chauffés à 8 ° C. 

Un autre domaine d’action très efficace est, naturellement, l’éclairage public. L’extinction de celui-ci entre 23 h et 5 h 30, « excepté sur les axes principaux et zones sensibles », permet des économies d’énergie assez massives. Les études et retours d’expérience montrent que cette action, contrairement aux idées reçues, n’a d’incidence ni sur la criminalité ni sur l’accidentologie. 

Parmi les autres mesures proposées, dont l’efficacité est moins spectaculaire mais pas négligeable, on peut citer la formation à l’écoconduite, pour économiser le carburant, la suppression de l’eau chaude dans certains bâtiments publics (hors écoles et établissements de santé), la réduction de la saison de chauffe, l’interdiction pour les agents d’utiliser des appareils électriques (chauffage d’appoint…), ou encore l’extinction des monuments et des enseignes lumineuses la nuit. 

Des pistes à plus long terme

La deuxième partie du guide liste, de façon plus succincte, une centaine d’autres pistes, concernant des sujets aussi variés que les bâtiments, les piscines et équipements sportifs et culturels, le télétravail, les illuminations, les transports collectifs, les espaces verts, les déchets… Bien peu de secteurs entrant dans le champ de compétence des collectivités locales échappent à la question de l’énergie. 

Ces pistes, précisent les auteurs du guide, sont « à court terme », le choix ayant été fait de privilégier les actions exécutables immédiatement avec un retour rapide. Elles n’excluent pas, bien au contraire, les actions « à moyen et long terme », plus coûteuses et plus longues à mettre en œuvre, mais qui permettront, à terme, un véritable retour sur investissement en matière de dépenses énergétiques. On pense ici à la rénovation énergétique des bâtiments, à la modernisation de l’éclairage public (passage au LED), ou encore au « verdissement » de la flotte de véhicules publics. 

C’est un mouvement qui s’est accéléré avec la crise sanitaire mais qui existait déjà depuis plusieurs années. Les départs des Franciliens vers d’autres territoires ne cessent d’augmenter. En 2018, près de 240 000 personnes ont quitté l’Île-de-France pour la province ou les outre-mers.

Jeunes locataires

Une étude de l’Insee intitulée Départs des Franciliens vers la province : des écarts de niveau de vie parfois importants avec leurs nouveaux voisins indique que ceux qui font leurs valises en direction de la province sont plutôt jeunes, et sont des personnes seules ou en couple. 

« 43 % des ménages fiscaux quittant l’Île-de-France sont constitués d’une seule personne et 27 % correspondent à des couples sans enfant », peut-on lire dans l’étude. Près d’un ménage partant sur deux a moins de 40 ans. Les auteurs de l’étude émettent l’hypothèse que ces départs sont largement motivés par la difficulté d’accéder au logement dans cette région, et notamment pour être propriétaire. 39 % de ceux qui ont quitté la région étaient locataires au sein d’un parc privé. 

L’argument de l’immobilier 

Toulouse, Lyon, Nantes, Bordeaux, Lille, Marseille, Rennes, Nice, Strasbourg : les habitants qui s’installent en dehors de la région privilégient les territoires urbains. En effet, 70 % des migrations s’effectuent vers une commune urbaine.

Le coût d’un logement est plus faible dans ces villes, selon les auteurs. Ainsi, le gain d’espace est une motivation importante. « Alors que, en Ile-de-France, 30 % des ménages partants habitaient dans un logement individuel, ils sont 46 % à y vivre après leur déménagement et 85 % lorsque celui-ci s'effectue à destination d'une commune rurale.  »      

Dans le cadre de ce type de déménagement, le gain de surface habitable atteint en moyenne 18 m² pour une personne seule de moins de 30 ans et 30 m² pour un couple de 30 à 39 ans avec enfant(s), soit une hausse de la superficie du logement respectivement de 52 % et 43 %

Niveau de vie  

Si les jeunes qui ont déménagé voient leur niveau de vie augmenter très légèrement, du côté des ménages de 40 à 59 ans, l’étude montre que le niveau de vie médian est nettement supérieur à celui de leurs homologues de province (2 050 euros par mois contre 1 780 euros).

Par exemple, les ménages qui s’installent dans la commune de Lille disposent d’un niveau de vie médian près de deux fois supérieur à celui des Lillois du même âge déjà installés. Dans la commune de Lyon, « l’écart est moins important mais reste très net en faveur des Franciliens nouvellement installés (+ 51 %). »

Comment l’expliquer ? Ces communes urbaines laissent la possibilité aux ménages de conserver leur emploi à Paris où les salaires sont en moyenne plus élevés. Même les retraités qui partent vers des communes plus rurales ont un niveau de vie supérieur aux habitants des communes déjà installés. Dans 41 % des communes qui accueillent ces seniors de plus de 60 ans, l’écart de niveau de vie entre est de 30 % ou plus en faveur des premiers. À Aix-en-Provence, Cannes et La Ciotat, l’écart dépasse même 57 %.
 

C’est en 2019 qu’a été lancé le dispositif pass Culture dans une vingtaine de départements. Promesse de campagne du président, l’expérimentation a été généralisée en 2021, mettant à disposition des jeunes de 18 ans une somme de 200 euros « à dépenser en livres, films, musique, spectacles, expositions, concerts » (lire Maire info du 8 novembre 2021). 

Depuis janvier 2022, le pass a été étendu aux 15-17 ans, avec des montants inférieurs, ainsi qu’aux élèves de la 4e à la terminale pour permettre aux enseignants de financer des parcours d’éducation artistique et cultuelle (EAC). 

Un arrêté publié ce matin précise que de nouveaux acteurs peuvent s'inscrire sur l’application ADAGE pour proposer des activités culturelles groupées en milieu scolaire et rend désormais obligatoire la création d'une commission régionale.

Pour mémoire, les collectivités peuvent proposer des activités éligibles au Pass culture depuis mai 2021. L'arrêté publié ce matin précise que « l'inscription sur la plate-forme numérique “pass Culture Pro” est gratuite » et qu'elle est réservée, entre autres, « aux collectivités territoriales et à leurs groupements ainsi qu'aux établissements publics locaux exerçant une ou plusieurs activités relevant des domaines définis dans les annexes [de l'arrêté du 6 novembre 2021] ».

Élargissement de l’offre scolaire 

Pour rappel, le Pass est constitué de deux parts, « une part collective et une part individuelle ». La part collective est destinée à financer des activités en groupe effectuées dans le cadre scolaire et encadrées par les professeurs.

Ce volet collectif de ce pass culture, inscrit dans la politique d’Éducation Artistique et Culturelle (EAC), est directement attribué aux établissements scolaires. Chaque classe, de la 4e à la terminale, se voit allouer un crédit de 20, 25 ou 30 euros par élève, destiné à financer des activités d’éducation artistique et culturelle effectuées en groupes et encadrées par les professeurs.

Cet arrêté offre la possibilité aux acteurs qui ne seraient pas encore référencés sur l'application ADAGE par les services du ministère de l'Éducation nationale chargé de l'éducation artistique et culturelle de l’être. Sont visées notamment « les personnes publiques et privées offrant des biens et des services (…) qui souhaitent présenter des offres collectives sur la plateforme « Pass culture Pro ». Pour rappel, l’application ADAGE est la plateforme numérique de l’éducation nationale dédiée à la généralisation de l’Éducation artistique et culturelle.

Cette décision de référencer ou non un nouvel acteur culturel dans la base de données de l’application de l’Éducation nationale reviendra, comme il est précisé dans l’arrêté, à « une commission régionale de référencement ADAGE, qui est chargée de vérifier que les candidats sont à même de présenter une offre correspondant aux attendus pédagogiques, éducatifs, artistiques et culturels des actions menées dans le cadre scolaire. » Cette nouvelle commission doit être présidée par le recteur de région académique ou son représentant et sera composée « d'un délégué académique à l'éducation artistique et à l'action culturelle, désigné par le recteur de région académique, ou de son représentant » ; et du « directeur régional des affaires culturelles ou de son représentant ». 

Ces nouvelles dispositions traduisent la volonté du gouvernement d’étendre les dispositifs en faveur des élèves. D’ailleurs, le ministère de l’Éducation nationale indique sur son site qu’une enveloppe de 51 millions d’euros sera allouée à cette part collective du pass Culture et sera étendue aux classes de 6e et 5e en 2023. Cette mesure est bien inscrite dans le PLF pour 2023.

Budget renforcé 

La culture semble être une préoccupation importante du gouvernement. En plus de la consolidation de ce fameux pass Culture et cette ouverture toujours plus large à l’offre culturelle à l’école, il a été dévoilé hier que le projet de loi de finances prévoit pour le ministère de la Culture un budget en hausse de 7 %, à 4,2 milliards d'euros pour 2023, après 7,2 % en 2022.

208,5 millions d’euros pour 2023 seront consacrés au pass Culture. C’est un budget qui est également conséquent, puisqu’il est en hausse de 9,5 millions d’euros.