Le sujet est bien connu des élus et ce depuis maintenant plusieurs années : il est de plus en plus compliqué de recruter des maîtres-nageurs sauveteurs (MNS) pour la surveillance des piscines ou du littoral.

Cette carence a commencé à prendre de l’ampleur à partir de l’année 2004, lorsque le ministère chargé des Sports a modifié par un arrêté le contenu des titres, diplômes et attestations des MNS.

Très vite le nombre de MNS en formation a été divisé par deux. L’AMF avait alors obtenu qu’un titulaire du Brevet national de sécurité et de sauvetage aquatique (BNSSA) puisse être recruté pour une durée de 4 mois maximum par une collectivité sous réserve d’acceptation du préfet.

Malgré cette option avantageuse (surtout pendant la période estivale) pour les collectivités, la situation ne cesse de se détériorer. Une récente étude menée par l’Andes sur le recensement des besoins en surveillance des piscines montre qu’en 2022 « la demande de MNS est supérieure au nombre de MNS disponibles ». 

Cette pénurie est en réalité le résultat d’un problème structurel lié au métier de MNS et elle vient s’ajouter aux difficultés que rencontrent régulièrement les collectivités liées à la gestion des piscines. Pour rappel, sur les 4 000 complexes aquatiques recensés en France, près de 400 sont en délégation de service public, soit 10 %. Mais même dans ce cadre, les collectivités doivent trouver des solutions avec leurs délégataires pour pallier ce manque de personnel. 

Formation complexe et précarité du métier 

Le métier de MNS semble attirer de moins en moins la jeunesse. Et ce n’est pas sans raison selon Jean-Michel Lapoux, secrétaire général de la Fédération des maîtres-nageurs sauveteurs (FMNS) : « Il y a une précarisation du métier. Des MNS sont auxiliaires en CDD dans beaucoup de piscines et doivent attendre 6 ans avant d’accéder à un CDI de la fonction publique. C’est-à-dire qu’ils doivent attendre 6 ans pour pouvoir emprunter pour acheter une voiture, acheter une maison… Démotivés, de très bons éléments abandonnent au bout de quelques mois. »

En plus de cela, la formation pour devenir MNS « professionnel » est longue et coûteuse. La préparation du brevet professionnel de la jeunesse de l'éducation populaire et du sport mention activités aquatiques et de la natation (BPJEPSAAN) dure au moins une année pour un coût de 5 000 à 8 000 euros auquel s’ajoutent les frais de logement et de déplacements.

De surcroît, « ce diplôme ne suffit pas pour travailler comme MNS professionnel », explique Jean-Michel Lapoux. Il faut aussi présenter le concours d’éducateur territorial des APS (ETAPS) qui n’a lieu que tous les 3 ou 4 ans. Ce concours - dont les places sont peu nombreuses - prépare à divers domaines d’activités physiques et sportives et peu de MNS le passent. Il faudrait un concours de la fonction publique spécialement dédié aux MNS pour débloquer la situation. C’est aussi une question de logique : un professeur de gymnastique n’a pas les mêmes compétences qu’un MNS. »

La pénibilité du métier est un facteur aussi trop peu pris en compte. Dans le cadre d’une surveillance d’un bassin intérieur par exemple, le bruit peut être particulièrement élevé. Pour y remédier, certains élus ont décidé de mettre à disposition des salariés des protections auditives adaptées. Le chlore, la chaleur, la position debout : le métier n’est pas facile et les salaires ne sont souvent pas considérés comme étant « à la hauteur » du travail fourni. 

Une impasse pour les piscines 

En 2017, le sénateur Michel Dagbert avait porté le sujet au Sénat en précisant que « les professionnels du secteur estiment qu'il serait nécessaire de créer trois formations et trois brevets : le MNS professionnel préparant en même temps le concours d'éducateur territorial des activités physiques et sportives (ETAPS) en vue d'entrer au service des communes ; le MNS saisonnier, qui pourrait se préparer pendant les vacances scolaires ou en cours du soir ; l'entraîneur de club à temps très partiel. » La réponse du gouvernement avait été négative. 

Résultat, la pénurie s’aggrave et les collectivités doivent faire au mieux pour éviter le pire : « Il n’y a pas actuellement de piscines qui sont fermées mais certaines sont contraintes de restreindre les horaires d’ouverture ou les activités, indique Jean-Michel Lapoux. On voit que dans les piscines où il y avait auparavant 5 maitres-nageurs, il n’y en a plus que trois dont un seul est titularisé. »

Mais les collectivités essayent de trouver des solutions face à ce sous-effectif. Celles qui en ont les moyens essayent de compenser cette précarité en augmentant les salaires afin de garder les MNS sur le long terme. Beaucoup d’élus semblent favorables à ce que la période d’utilisation d’un BNSSA soit étendue à une année. Certaines collectivités établissent aussi, par exemple, des conventions pour donner aux MNS la possibilité de leur réserver une ligne d’eau pour dispenser des cours de natation (ce qui représente pour eux un complément de salaire).

Une inquiétude pour l’apprentissage 

Si le BNSSA est une solution de court terme, elle laisse sans réponse l’interrogation qui grandit autour de l’apprentissage de la natation. Le manque de MNS provoque par effet domino le manque de moyens pour mener à bien l’apprentissage de la nage. Car pour rappel, les titulaires du BNSSA ne sont pas habilités à enseigner la natation. 

En parallèle, le ministère des Sports a lancé en avril 2019 le plan Aisance aquatique. Ce sont les collectivités qui portent l’essentiel de ce plan malgré le manque d’équipements auxquelles les piscines publiques sont confrontées et la difficulté de trouver des créneaux et des financements pour mettre en place ces cours spécifiques. L’augmentation des coûts de fonctionnement liée à la crise énergétique actuelle n’arrange rien. Maire info reviendra dans une prochaine édition sur ce plan Aisance aquatique.
 

C’est le 7 avril qu’a été publiée au Journal officiel l’ordonnance « relative à l'aménagement durable des territoires littoraux exposés au recul du trait de côte », texte prévu par l’article 248 de la loi Climat et résilience (lire Maire info de ce jour).  

Manque de concertation

Rappelons qu’une ordonnance est un texte qui a valeur de loi, mais qui présente l’avantage, pour le gouvernement, de ne pas être débattu au Parlement. Ce qui peut se comprendre dans le cas où des textes doivent être adoptés au plus vite, pour faire face à des situations d’urgence, comme cela a été le cas pendant l’épidémie de covid-19… mais un peu moins pour des sujets comme celui-ci, qui demandent au contraire autant de réflexion que de consultations. Et de consultations, il n’y en a guère eu : le gouvernement n’a même pas pris la peine de consulter le Conseil national de la mer et des littoraux et, s’il a bien consulté (en « extrême urgence ») le Conseil national d’évaluation des normes (Cnen), il n’a tenu aucun compte de son avis. Car lors de l’examen de ce texte au Cnen du 25 mars, les représentants des élus se sont unanimement prononcés contre le projet d’ordonnance. 

Un sujet essentiel

Que contient ce texte ? Sur le fond, le sujet est très attendu par les communes littorales exposées au recul du trait de côte, confrontées à des « situations juridiques et humaines inextricables », comme l’écrit l’AMF. Rappelons, pour mémoire, l’affaire emblématique de l’immeuble Signal à Soulac-sur-Mer : cet immeuble de quatre étages construit, en 1967, à 200 mètres du rivage, n'est plus qu'à une dizaine de mètres de l'océan, sur une dune prête à s'effondrer. Les propriétaires ont été évacués mais pas indemnisés, certains copropriétaires perdant dans l’affaire les économies de toute une vie, n’ayant pas réussi à faire reconnaître le recul du trait de côte au titre des risques naturels donnant droit à indemnisation.

Trouver enfin une réponse juridique à ce type de problèmes, qui risque fort de se multiplier du fait du réchauffement climatique, est donc une nécessité. Mais les solutions proposées par le gouvernement ne conviennent pas aux élus. 

Transfert de charges

D’abord parce que l’ordonnance, comme l’ont signalé les élus lors de la séance du Cnen, s’écarte fortement « de la volonté du législateur », c’est-à-dire du contenu de la loi Climat et résilience. Ensuite, comme le notent l’AMF et l’Anel dans un communiqué publié hier, parce que l’ordonnance « crée une rupture d’égalité entre les citoyens au regard de leurs droits de propriété en instaurant des modalités distinctes d’évaluation des biens selon les situations administratives et non pas selon la réalité des faits et risques auxquels ils sont exposés ». Enfin, parce que le texte « opère un transfert de charges masqué de l’État vers les communes, sans les ressources financières dédiées, alors que l’impact financier de l’érosion du littoral est estimé à plusieurs dizaines de milliards d’euros ». L’ordonnance prévoit notamment, rappelons-le, que les opérations de « renaturation » (démolition et dépollution) d’un terrain à l’issue du nouveau bail de longue durée prévu par le texte seraient potentiellement à la charge des communes. Et ce y compris dans certaines communes où ce ne sont pas des bâtiments isolés qui sont concernés mais parfois des quartiers entiers. 

Enfin, lors de la séance du Cnen, les élus avaient fustigé le fait que les dérogations à la loi Littoral prévues par le texte ne puissent se faire que dans le cadre d’un nouveau « PPA » (projet partenarial d’engagement) signé entre les communes et l’État, vus par les associations d’élus comme « de simples contrats d’adhésion à la main de l’État », qui font « annihiler les marges de manœuvre que le législateur a souhaité donner aux collectivités pour la mise en œuvre de projets de relocalisation durable des constructions ». 

Enjeux « colossaux »

Ce sont toutes ces raisons qui ont conduit – fait rare – l’AMF et l’Anel à prendre la décision de contester cette ordonnance devant le Conseil d’État, ce qui a été fait le jeudi 19 mai. Il s’agit d’interroger la plus haute juridiction administrative sur « le bien-fondé de ce texte », afin de « garantir la sécurité juridique de l’ensemble du dispositif et d’accompagner l’action des maires ». Les deux associations souhaitent « limiter les futurs contentieux (et) préciser les nombreuses zones d’ombre qui pèsent sur un texte qui conditionnera l’action des collectivités et des différents opérateurs intervenant en matière d’aménagement des littoraux ». Car, comme l’avait fait remarquer le président de l’AMF, David Lisnard, lors de la dernière réunion du Bureau de l’association, « cette réforme fait peser sur les élus des enjeux juridiques et financiers colossaux ». 

Réunis mardi, les membres du Comité des finances locales (CFL) ont examiné deux projets de décret importants et ont voté la répartition pour 2021 du produit des amendes de police.

Ils ont, d’abord, examiné un projet de décret fixant les modalités de compensation de certaines pertes de recettes subies l’an passé par les services publics locaux en raison de la crise sanitaire.  

Un double dispositif déjà mis en place par le gouvernement l’an passé (pour compenser les pertes de 2020) et que celui-ci a décidé de proroger cette année (afin de compenser les pertes de 2021). Il prolonge ainsi, selon deux volets, son soutien aux régies exploitant un service public industriel et commercial (Spic), d’un côté, et aux collectivités du bloc communal, de l’autre, ayant subi une perte de recettes tarifaires et d’épargne brute.

Un soutien aux services publics locaux « trop restrictif » 

Ce nouveau projet de décret reprenant « l’essentiel » des dispositions mises en œuvre l’an passé en y incluant quelques « adaptations », les membres du CFL s’y sont une nouvelle fois logiquement opposés en formulant, comme l’an passé, un avis défavorable. 

Un rejet justifié par des critères jugés encore « trop restrictifs », puisqu’ils écartent du dispositif un certain nombre de régies. Comme en 2021, des restrictions supplémentaires – qui n’étaient pas prévues par la loi – ont ainsi été intégrées par le gouvernement et excluent les régies industrielles et commerciales de la compensation « lorsque les recettes enregistrées sur le compte 757  "Redevances versées par les fermiers et concessionnaires" représentent plus de 90 % des recettes réelles de fonctionnement du budget en 2019 ». Une décision qui risque donc de peser sur les tarifs.

« Outre une adaptation nécessaire des différents exercices à prendre en considération », le ministère de la Cohésion des Territoires précise, dans son rapport de présentation, que « les recettes réelles de fonctionnement de l’exercice 2021 à prendre en compte pour l’éligibilité et le calcul de la dotation comprennent le montant de la dotation 2021 versée au titre des pertes de recettes subies en 2020 ». Une mention qui a pour objectif de « garantir l’égalité de traitement entre les bénéficiaires, qu’ils aient enregistré la dotation 2021 sur leurs comptes 2021 ou 2022 », souligne ce dernier.

Collectivités : le montant de compensation pas encore connu

Si les montants des dotations 2022 ne sont pas encore déterminés « à ce stade », le gouvernement estime, dans son étude d’impact, qu’ils devraient être « moindres » par rapport à 2021, année durant laquelle « environ 3 120 services publics locaux ou entités » avaient bénéficié du dispositif pour un montant d’environ 198 millions d’euros en 2021.

Il prévoit, toutefois, que la dotation consacrée aux services publics industriels et commerciaux (Spic) pourrait bénéficier à « environ 500 entités pour un montant d’environ 35 millions d’euros » (contre un peu plus de 1 100 régies l’an passé), les montants de la seconde dotation destinée à compenser la perte de recettes tarifaires subie par certaines collectivités n’étant, eux, pas encore connus (l’an dernier elle a bénéficié à quelque 2 000 communes et intercommunalités).

Pour rappel, le montant de la dotation qui sera versée en 2022 aux régies qui exploitent un Spic s’établira à « 50 % de la perte d'épargne brute subie entre 2021 et 2019 » alors qu’il était « égal au montant de la diminution de l’épargne brute » dans le dispositif mis en œuvre l’an dernier. Les modalités de la seconde dotation restent, pour leur part, « inchangées ».

Réforme des indicateurs financiers : une étude d’impact lacunaire

En parallèle, les membres du CFL ont également donné un avis défavorable au projet de décret portant sur diverses mesures relatives aux dotations de l’Etat aux collectivités territoriales, à la péréquation des ressources fiscales, à la fiscalité locale et aux règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales.

Un décret qui incorpore les mesures adoptées dans les lois de finances 2021 et 2022, et en particulier certaines modifications apportées aux indicateurs financiers utilisés pour le bloc communal. Un dispositif de correction est ainsi créé afin de neutraliser en 2022 puis de lisser de manière dégressive jusqu’en 2028 les effets de bord liés à cette réforme des indicateurs financiers. 

Si la mise en place d’un tel mécanisme était l’une des demandes du CFL – qui souhaitait par là éviter des conséquences brutales sur la répartition des dotations et du Fpic – , celui-ci a décidé de s’opposer à ce projet de décret en raison du manque de données et d’exemples chiffrés dans l’étude impact, ne permettant donc pas de prévoir si la neutralité voulue serait atteinte ou non en 2022. 

Afin d’affiner l’adaptation des critères au nouveau paysage fiscal des collectivités, le Comité des finances locales a d’ailleurs repris, depuis le début de l’année, ses travaux sur la réforme des indicateurs financiers et sur ses impacts.

Le président du CFL, André Laignel, rappelait, en février, que, en « amputant la fiscalité de la quasi-totalité de la taxe d’habitation et d’une fraction importante des impôts économiques », on « bouleverse considérablement et l’effort fiscal et le potentiel fiscal ». Résultat, « cela risque d’entraîner, si on laisse en l’état, des variations de ressources assez considérables pour un nombre important de collectivités ». Et ce, dès 2023.

Amendes de police : produit en hausse de 45 %

Le CFL a, par ailleurs, voté la répartition pour 2021 du produit des amendes de police d’un montant total de près de 493 millions d’euros, au profit des communes et des EPCI. Un montant en augmentation de 44,8% par rapport à 2020, « liée à la reprise de la verbalisation en 2021 après la fin des confinements stricts ».

Ainsi, les communes et EPCI de plus de 10 000 habitants se verront attribuer près de 259 millions d’euros (contre 163 millions d’euros l’année précédente) quand ceux de moins de 10 000 habitants recevront un peu plus de 81 millions d’euros (contre près de 65 millions d’euros l’année précédente).

Comment comptabiliser précisément le nombre de décès dus au covid-19 et l’impact de la maladie sur la mortalité ? La question se pose depuis le début de l’épidémie, et elle n’est pas simple à résoudre : parce que certains décès peuvent être dus au covid-19 sans que l’Insee en soit informé – cela a été le cas dans certains Ehpad par exemple ou dans le cas de décès à domicile – ou parce que, à l’inverse, des personnes très âgées ou malades ont pu décéder du covid-19 mais seraient probablement décédées pendant la même période, même sans l’épidémie. 

Se pose aussi la problématique des morts « indirectement liées » à l’épidémie, qui se mesureront peut-être sur une période assez longue : la saturation des services de santé et le report, pendant des mois, de très nombreuses opérations, auront – et ont déjà – des conséquences sur la mortalité de patients atteints d’autres pathologies. Il faut enfin, explique l’Insee, ne pas négliger la mortalité « évitée » du fait de l’épidémie : le confinement total du printemps 2020 a mécaniquement fait diminuer le nombre d’accidents de la route et d’accidents du travail, par exemple. 

Décès attendus et décès constatés

Le critère le plus objectif sur lequel l’Insee peut s’appuyer est la comparaison entre le nombre de décès « attendus » et le nombre de décès effectivement constatés. 

Chaque année, l’Insee est en effet capable de prévoir assez précisément, sauf événement inattendus, le nombre de décès qui vont se produire pendant l’année. Elle s’appuie pour cela sur les grandes tendances comme l’évolution de l’espérance de vie, du taux de mortalité, voire du nombre de jours dans l’année. 

En 2019, l’Insee prévoyait pour 2020 environ 622 300 décès, soit 9 000 de plus qu’en 2019 : ce chiffre est obtenu en posant que 14 000 décès supplémentaires étaient à prévoir du fait du vieillissement de la population, qui « accroît mécaniquement le nombre de décès » chaque année ; que 1 900 décès supplémentaires allaient survenir du fait que 2020 est une année bissextile, comptant donc un jour de plus ; et que, à l’inverse, 6 900 de moins seraient constatés du fait de la diminution du taux de mortalité. 14 000 plus 1 900 moins 6 900 : on aboutit bien à une projection de 9 000 décès supplémentaires en 2020, soit 622 300 décès prévus. 

Or il y en a eu 668 900, en 2020, soit 46 700 de plus que les prévisions. En ne considérant que la période « covid », c’est-à-dire de mars à décembre 2020, le nombre de décès « en excès » par rapport aux précisions atteint les 55 600. 

Les mêmes prévisions, effectuées sur l’année 2021, prévoyaient 622 500 décès. Il y en a eu 661 600 (39 100 de plus qu’attendu). 

Au total, entre mars 2020 et décembre 2021, ce sont donc 95 000 décès supplémentaires qui ont été constatés par rapport aux prévisions. 

2021 : double évolution

Attention, cela ne signifie pas qu’il n’y aurait eu « que » 95 000 morts du covid-19 : on parle ici de décès supplémentaires au regard des prévisions. Le bilan du covid-19, en cause directe, est estimé entre 130 000 (Santé publique France) et 146 000 (Centre d’épidémiologie sur les causes médicales du décès). 

A l’inverse, on l’a dit, des décès ont été évités du fait de l’épidémie : baisse des accidents de la route ou du travail, mais aussi de la propagation de certaines maladies contagieuses du fait du port du masque et des mesures de distanciation sociale. 

Sur l’année 2021, on peut s’étonner d’une hausse aussi importante de la mortalité alors que la vaccination a été pratiquée en masse. En réalité, explique l’Insee, « la mortalité a été influencée à la fois à la baisse et à la hausse » en 2021. À la baisse, parce que le taux de mortalité chez les personnes vaccinées a été mesuré, en octobre 2021, comme « neuf fois inférieur » à celui des personnes non vaccinées. Et également parce que les personnes les plus fragiles avaient déjà été emportées par le covid en 2020. 

Mais à l’inverse, l’absence de confinement strict en 2021, le retour des personnes dans les transports en commun, et surtout l’émergence de variants beaucoup plus contagieux (Delta puis Omicron), ont contrebalancé cette baisse, et abouti à une surmortalité qui est restée importante. 

Écarts hommes-femmes

L’Insee rappelle, une fois encore, que la surmortalité n’a pas frappé que les personnes les plus âgées, en particulier en 2021 – année qui a connu une surmortalité chez les 35-54 ans de 7 %. 

L’Institut note enfin que le covid-19 a tué davantage d’hommes que de femmes, plus encore en 2021 qu’en 2020. L’écart était de deux points en 2020 (surmortalité de 8,6 % pour les hommes et de 6,4 % pour les femmes) ; il est passé à 4 points en 2021 (8,3 % pour les hommes et 4,3 % pour les femmes). Ce creusement de l’écart s’explique, selon l’Insee, par le fait que chez les plus de 85 ans, les femmes sont nettement plus nombreuses. La première vague, en 2020, ayant frappé très durement cette tranche d’âge, le nombre de personnes de plus de 85 ans à mourir du covid-19 a été bien plus faible en 2021 (ce que l’Insee appelle « l’effet moisson »). « Comme les femmes sont plus nombreuses que les hommes dans cette tranche d’âge, l’impact de cette baisse est plus fort pour l’ensemble des femmes. » 

Le bilan complet de l’épidémie, en comptant les « décès indirects », ne sera probablement pas établi de façon définitive avant plusieurs années. Et il faudra de toute façon ajouter à ces chiffres livrés hier par l’Insee les décès de 2022, puisqu’il faut rappeler que le covid-19 tue toujours, en moyenne, une centaine de personnes chaque jour depuis le début de l’année. 

Il dépassera, de toute façon, les 130 000 morts. De quoi faire tristement résonner les propos de certains « covido-sceptiques » qui expliquaient en février 2020 – comme ce fut le cas d’un célèbre scientifique de Marseille – que cette « grippette » ferait « moins de morts que les accidents de trottinette ». 

Selon les chiffres de la Sécurité routière, en 2021, les accidents de trottinette ont fait 22 morts. 

Presque un mois après la parution du décret modifiant les règles de classement des réseaux de chaleur – ce classement étant désormais obligatoire sauf si les collectivités s’y opposent (lire Maire info du 27 avril) – l’Ademe a lancé un appel à projets pour aider les collectivités à réaliser des études nécessaires à la mise en place d’un réseau de chaleur. 
Cet appel à projet concerne toute commune ou EPCI comptant entre 2000 et 50 000 habitants. 

Toutes les études éligibles

Avant de concrétiser la réalisation d’un réseau de chaleur, il est en effet nécessaire de mener plusieurs études : étude de faisabilité, élaboration d’un schéma directeur ou étude d’assistance à maîtrise d’ouvrage. « Ces études permettront au porteur de projet et à l’ensemble des parties prenantes de réunir les conditions de réussite nécessaires à leur réalisation. En vertu de l’arrêté ministériel et du décret relatif au classement des réseaux de chaleur et de froid du 26 avril 2022, elles pourront également servir d’outil pour optimiser le périmètre de classement des réseaux existants. » Ce n’est qu’après la réalisation de ces études que la collectivité peut éventuellement solliciter une aide du Fonds chaleur, pour la réalisation des travaux eux-mêmes. 

Ces études nécessitent une compétence pointue et l’accompagnement par des experts. Elles sont donc coûteuses et ce coût peut faire reculer certaines collectivités. L’aide apportée par l’Ademe, qui peut aller jusqu’à prendre en charge les neuf dixièmes des coûts, peut donc s’avérer décisive. 

Date limite 14 octobre

Les collectivités et EPCI ne sont pas les seuls concernés, puisque entreprises et associations peuvent également se porter candidats. 

Pour qu’un projet soit éligible, l’étude ne doit être « ni commandée ni engagée », l’appel à candidature se fait donc très en amont. En revanche, « tous les coûts liés à l’étude sont éligibles », dès lors que la collectivité a recours à un prestataire « dont les compétences respectent un référentiel validé par l’Ademe ». 

L’aide sera attribuée par subvention et en un versement unique, « sur réception et validation de l’étude réalisée ». Elle est plafonnée à 50 000 euros pour les études de diagnostic et 100 000 euros pour les études d’accompagnement de projet.

Les porteurs de projet retenus devront tenir un certain nombre d’engagements vis-à-vis de l’Ademe : notamment, inviter l’Agence à « participer aux comités de suivi de l’étude ». 

Toutes les conditions à remplir et le contenu du cahier des charges sont détaillés dans un document d’une dizaine de pages, et l’Ademe a élaboré une fiche pratique très claire pour expliquer le dispositif. 

Les dossiers sont à déposer sur le site agirpourlatransition.ademe.fr, avant le 14 octobre prochain.