Première femme nommée à Matignon depuis Édith Cresson en 1991, Élisabeth Borne a été un pilier de tous les gouvernements depuis l’accession d’Emmanuel Macron à l’Élysée en 2017, avec divers portefeuilles et plusieurs textes à son actif concernant directement les collectivités. 

Haute fonctionnaire spécialiste des transports

Contrairement à ses deux prédécesseurs, Édouard Philippe et Jean Castex, Élisabeth Borne n’a jamais été maire, ni élue locale, et n’a jamais non plus siégé comme parlementaire. 

Polytechnicienne et ingénieure des Ponts et chaussées, elle a en revanche été préfète, en 2013 (préfète de la région Poitou-Charente et du département de la Vienne). 

Élisabeth Borne a partagé, jusqu’en 2017, sa carrière entre les cabinets ministériels et les postes de responsabilité dans le privé – si l’on excepte un passage dans une collectivité, en tant que directrice générale de l’urbanisme à la Ville de Paris entre 2008 et 2013.

Professionnellement, Élisabeth Borne a essentiellement évolué dans le monde du transport et des infrastructures : elle a été directrice de la stratégie de la SNCF, directrice des concessions du groupe Eiffage, puis patronne de la RATP (la régie des transports parisiens) de 2015 à 2017. 

Réputée proche du Parti socialiste jusqu’en 2017, elle a occupé plusieurs fonctions dans les cabinets ministériels au moment où la gauche était au pouvoir : conseillère technique chargée des transports auprès du Premier ministre Lionel Jospin, directrice de cabinet de Ségolène Royal au ministère de l’Écologie. Elle était à la tête de la RATP losqu’elle a rejoint Emmanuel Macron et La République en marche en 2017. 

Ministre des Transports : la LOM

Depuis, Élisabeth Borne n’a jamais quitté le gouvernement, avec plusieurs portefeuilles successifs : ministre chargée des Transports de 2017 à juillet 2019, c’est elle qui a d’abord impulsé les grandes orientations du gouvernement d’Édouard Philippe sur les déplacements : abandon des grands projets d’infrastructures ferroviaires au profit des « déplacements du quotidien » – ce qui, malgré les engagements, ne se traduira pas par l’arrêt de la fermeture des petites lignes de chemin de fer. C’est notamment alors qu’elle était ministre des Transports qu’est paru le très explosif rapport Spinetta préconisant carrément la fermeture des lignes les moins fréquentées (lire Maire info du 16 février 2018). 

Comme ministre des Transports, on retiendra de son action la mise en œuvre du Plan vélo et, surtout, la loi d’orientation des mobilités qu’elle a portée sur les fonts baptismaux. C’est elle qui a, dès la fin 2017, dit sa volonté de voir l’ensemble du territoire couvert par une autorité organisatrice de transport et souhaité que toutes les communautés de communes puissent le devenir, afin de mettre fin aux « zones blanches de la mobilité ». Cela aboutira à la LOM, adoptée en décembre 2019, et à la possibilité donnée aux communautés de communes de prendre la compétence mobilité ou de la transférer aux régions (lire Maire info du 6 mai), alors que 25 000 communes étaient encore en dehors de toute autorité organisatrice des transports en 2018. 

Ministre de la Transition écologique et solidaire

Lors du remaniement ministériel de juillet 2019, Élisabeth Borne est montée en grade dans le gouvernement en devenant ministre de la Transition écologique et solidaire en remplacement de François de Rugy. Pendant ce mandat, elle portera la loi Énergie-climat, qui a notamment fixé les grands objectifs de la France en matière de production d’énergie (et acté la fermeture des centrales à charbon en 2022 et la fermeture de la centrale nucléaire de Fessenheim). Elle a été, à ce poste, l’initiatrice de la très controversée politique de Zéro artificialisation nette (ZAN), qui sera mise en musique par sa successeure Barbara Pompili dans la loi Climat et résilience, en août dernier. Élizabeth Borne a également porté le dossier des zones à faibles émissions (ZFE). 

Un an plus tard, en juillet 2020, elle est nommé ministre du Travail – portefeuille qui l’a moins amenée à traiter avec les collectivités locales. C’est néanmoins sous sa direction qu’ont été élaborés les différents protocoles liés à la crise sanitaire et sa gestion dans les entreprises, dont une bonne partie a été reprise telle quelle dans la fonction publique territoriale.  

Désormais installée à Matignon, Élisabeth Borne va devoir être, selon les vœux du président de la République, une Première ministre mettant au cœur de son action les questions sociales et la transition écologique – et plus particulièrement ce qu’Emmanuel Macron a appelé « la planification écologique ». La Première ministre devrait disposer, selon plusieurs sources, de deux ministres délégués auprès d’elle sur ce sujet, dont l’un sera chargé de la « planification écologique territoriale ». C’est ce ou cette futur(e) ministre qui sera directement en lien avec communes, intercommunalités, départements et régions pour y donner un coup d’accélérateur à la transition écologique.

Le dossier n°1 du gouvernement, en matière de relations avec les collectivités, sera celui des tensions financières que connaissent celles-ci, notamment du fait de la hausse des prix de l’énergie. Il reste à espérer que la nouvelle Première ministre, sur ce sujet, sera plus ouverte à la discussion que l’a été son prédécesseur ces derniers mois. 
 
 

La hausse spectaculaire de l’inflation frappe durement les collectivités locales. D’abord celle des prix de l’énergie, qui renchérit de très nombreuses dépenses de celles-ci (réseaux de transport, éclairage public, chauffage des bâtiments et des équipements, etc.). Puis celle des matières premières, dont les conséquences se sont très vite fait sentir dans des domaines tels que l’eau et l’assainissement (lire Maire info du 25 avril), les chantiers de travaux publics… Et même la hausse des prix des denrées alimentaires, qui commence à poser de sévères problèmes aux gestionnaires de cantines – Maire info reviendra sur ce sujet dans une prochaine édition. 

Une circulaire du Premier ministre

Si le gouvernement refuse obstinément, depuis plusieurs mois, de prendre des mesures de type « bouclier tarifaire » pour protéger les collectivités, ou encore de déclencher une aide financière dédiée, il a, en revanche, pris des mesures concernant l’exécution des marchés publics, détaillées notamment dans une circulaire du Premier ministre rendue publique début avril (lire Maire info du 4 avril). 

Ces mesures, essentiellement destinées à protéger les entreprises, consistent d’une part à recommander aux services de l'État d’appliquer les règles du Code de la commande publique permettant de « modifier les conditions techniques d’exécution d’un contrat », par exemple « en substituant un matériau à celui qui était initialement prévu » si celui-ci est « introuvable ou devenu trop cher ». Et, d’autre part, d’appliquer « la théorie de l’imprévision », qui permet d’accorder une indemnité à l’entreprise si un événement « imprévisible » bouleverse l’équilibre du contrat. Enfin, le Premier ministre demandait aux acheteurs de ne pas recourir à des prix fermes, en instaurant dans les contrats « une clause de révision des prix ».

Autant de mesures favorables aux entreprises confrontées à la hausse des prix de leurs matières premières, mais susceptibles de surenchérir fortement le coût des contrats pour les collectivités, sans que ceci soit prévisible d’un point de vue budgétaire. 

Mesures « inadaptées »

C’est sur ces sujets que les trois associations nationales représentatives des élus locaux (l’AMF, Régions de France et l’ADF), ainsi que France urbaine et Intercommunalités de France, ont écrit à Bercy le 9 mai. 

Les associations, bien que désireuses « de mettre en œuvre les recommandations » du Premier ministre, dénoncent néanmoins des « écueils », expliquant que « le recours à l’imprévision et au versement d’une indemnité extracontractuelle » sont des mesures « le plus souvent inadaptées ». 

L’imprévision, qui a été maintes fois utilisée pendant la crise épidémique du fait de l’impossibilité d’organiser certains chantiers, apparaît « peu adaptée lorsqu’il s’agit d’apporter une réponse rapide et immédiate à des prestataires subissant des hausses supérieures à leurs marges, conduisant certains d’entre eux à préférer renoncer à poursuivre l’exécution du marché, plutôt que de continuer à dégrader leur trésorerie en attendant le versement d’une indemnité dont le montant définitif ne pourra être calculé qu’à l’issue d’un lourd processus administratif opéré en fin de contrat ». Cette situation est à la fois « difficilement tenable » pour les petites entreprises en particulier, et met les collectivités « en risque de subir des ruptures d’approvisionnement ». 

Avenants

Dans ces conditions, poursuivent les associations, de nombreux acheteurs, « y compris de grandes centrales d’achat », « n’ont d’autre choix que de recourir à la passation d’avenants permettant de notifier des prix nouveaux temporaires tenant compte des hausses réellement constatées, et dûment justifiées, incluant une baisse de marge des fournisseurs, et dont la durée d’application limitée est assortie d’une clause de réexamen et/ou de retour à meilleure fortune ». Ce mécanisme permet « de poursuivre au moins pour une période déterminée l’exécution du marché ». Il permet également de répondre temporairement à une difficulté spécifique posée par le mécanisme de l’imprévision : l’indemnité versée aux entreprises doit l’être sur les crédits de fonctionnement, même lorsqu’il s’agit de dépenses d’investissement, « ce qui vient diminuer d’autant un autofinancement déjà grevé » par la hausse des produits énergétiques. Sans parler, peut-on ajouter, du casse-tête qui s’imposera si le futur gouvernement, comme Emmanuel Macron semble le souhaiter, remet en vigueur un contrôle sur les dépenses de fonctionnement des collectivités. 

Les associations d’élus demandent donc à Bruno Le Maire, ou à celui ou celle qui occupera son fauteuil à Bercy dans les jours à venir, « d’engager un dialogue ouvert afin de trouver les voies d’un assouplissement des recommandations » de la dernière circulaire de Matignon. 

Les CRTE marquent-ils l’invisibilisation des communes ? C’est l’inquiétude de nombreux maires que relaient les présidents des associations départementales de Normandie qui, dans une lettre envoyée début mai au préfet de région, regrettent « que seuls les présidents d’EPCI ou de PETR soient les interlocuteurs de l’État en écartant, de fait, les communes de cette démarche contractuelle ».

En effet, malgré les demandes répétées de l’AMF, les maires ne sont toujours pas cosignataires des contrats, une situation d’autant plus incompréhensible que « bien des projets qui relèvent des CRTE supposent l’action des communes au titre de la clause générale de compétence ou de leurs attributions propres », écrivent les présidents des associations de maires du Calvados, de la Manche, de Seine-Maritime, de l’Orne et de l’Eure.

« Par ailleurs les intercommunalités ne peuvent valablement s’engager qu’au regard de leurs compétences. C’est pourquoi il nous semble nécessaire de créer un cadre partenarial associant a minima les communes, les intercommunalités, dans le respect des compétences de chacun ainsi que de l’État », poursuivent les élus qui partagent toutefois « la nécessité de fixer des engagements mutuels et d’établir davantage de visibilité sur les politiques publiques ».

Comme l’explique Jean-Paul Legendre, président des maires de l’Eure et de la communauté de communes du Pays de Neubourg, « nous ne souhaitons pas que le dialogue entre l’État, la région et les collectivités se fasse uniquement par le biais de nos intercommunalités qui sont déjà très occupées ! »

Il s’agit aussi de la légitimité des communes elles-mêmes : « Les opérations portées par les communes seules dans les CRTE sont parfois très importantes, plus importantes même que les projets de l’intercommunalité, et ne relèvent pas, d’ailleurs, de ses compétences. Certains de nos adhérents nous disent que de cette manière, on est quelque part en train d’entériner la mort des communes », souligne Olivier Paz, maire de Merville-Franceville-Plage et président des maires du Calvados. « En termes de signal, ce n’est pas bon : cela accrédite l’idée que les communes font de moins en moins de choses », insiste l’élu.

Un impact sur les dotations hors CRTE ?

De fait, comme l’a déclaré en janvier l'ancien Premier ministre, Jean Castex, les CRTE sont désormais au centre des versements de dotations et des relations entre l’État et le bloc communal (lire Maire info du 10 janvier). Et les maires sont en droit de s’inquiéter des conséquences sur leurs projets d’un contrat unique auquel ils ne sont pas associés.

Ce problème des moyens ne s’est pas encore fait sentir pour l’instant, grâce aux crédits du plan de relance, mais alors que les cordons de la bourse vont se resserrer en 2022, les inquiétudes sont fortes, même si on ne verra qu’en septembre, selon Olivier Paz, les conséquences des CRTE sur les projets des communes qui n’y sont pas inclus, notamment en termes d’accès à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR).

« Les petites communes rurales sont heureuses de recevoir, comme c’est l’habitude, une petite portion de la DETR pour finaliser leurs travaux de voirie. Si ce n’est plus possible, cela sera un problème », indique le maire.

Et si les CRTE présentent « l’intérêt, surtout en début de mandat, de mettre en cohérence toutes les politiques de l’État », nombre de ses collègues craignent qu’à l’instar de la politique d’appel à projets, les « élus locaux ne deviennent les exécutants des politiques de l’État, avec des financements qui n’arrivent que lorsqu’on rentre dans les clous ».

L’AMRF rappelle, dès le début de son « adresse », la crise des Gilets jaunes de 2018, les cahiers de doléances ouverts « par le dévouement de milliers de maires ruraux », et estime que les résultats de l’élection présidentielle – évoquant sans la nommer les scores de Marine Le Pen dans beaucoup de territoires ruraux –sont « un nouveau symptôme de la défiance montante » : « La déraison et la révolte gagnent beaucoup d’esprits, faute de résultats et de réponses à des besoins élémentaires (accès aux soins, mobilité, formation, numérique, etc. ».

Refus de la mise « sous tutelle » des communes

Face aux « attentes » de la population des communes rurales, les maires « relèvent pourtant chaque jour d’immenses défis », et estiment être « une partie majeure de la clé pour maintenir une société du vivre ensemble et réussir la transition écologique ». Ils estiment donc nécessaire que l’État « porte un regard nouveau sur la ruralité », en « disant la place centrale de la commune (…) comme socle de la démocratie, lieu de la vitalité citoyenne, centre de l’organisation territoriale ». 

L’AMRF constate, certes, des « avancées » effectuées pendant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron : les lois Engagements et proximité et 3DS, l’élaboration de l’Agenda rural, « la nomination d’un secrétaire d’État à la ruralité ». Mais leur cheval de bataille reste les conséquences de la loi Notre, qu’ils estiment nécessaire de « corriger » parce que ce texte, et d’autres, « sont venus priver l’action publique de l’efficacité attendue par nos concitoyens, de l’agilité et de la subsidiarité nécessaire, en faisant le pari, obstiné et perdu, de prioriser les outils intercommunaux sur l’action de la commune. » L’AMRF ne rejette nullement l’intercommunalité, mais estime que « l’addition des deux [communes et intercommunalités] reste la solution plutôt que l’entêtement à mettre [les communes] sous tutelle ». 

Comme le demande également l’AMF, les maires ruraux souhaitent « que soient prises en compte les spécificités » et que soit mise en place « l’organisation d’une coopération intercommunale qui doit laisser aux élus locaux le choix des compétences qu’ils souhaitent exercer en commun ». 

« Villages d’avenir »

Constatant la réussite des programmes Action cœur de ville, pour les villes moyennes, et Petites villes de demain, l’AMRF demande la création d’un tel programme – qui pourrait s’appeler « Villages d’avenir ». L’association demande « une rupture forte et de profonds changements dans l’action de l’État. Continuer à changer de regard sur la ruralité est un préalable au retour de la crédibilité de l’action publique et de la confiance. » 

L’AMRF présente au futur gouvernement et à la future Assemblée nationale « 100 mesures » pour « une feuille de route 2022-2026 ». Certaines se recoupent avec les demandes formulées de façon constante par l’AMF depuis plusieurs années, comme la suppression du transfert obligatoire de l’eau et de l’assainissement, le transfert des compétences à la carte, le fait de faire de la lutte contre la désertification médicale « une urgence prioritaire », poursuivre et accélérer le développement du numérique dans les territoires ruraux. L’AMRF demande également le retour d’un service universel pour la téléphone fixe et « la suppression de l’écart de dotations et de considération entre ruraux et urbains dans toute l’action publique ». À noter également, ce qui n’est pas sans importance, que l’AMRF confirme sa volonté d’instauration d’un scrutin de liste « pour toutes les communes de France dès le premier habitant », ce qui permettrait d’établir la parité dans les conseils municipaux des petites communes – souhait partagé par l’AMF et à demi concrétisé par l’adoption en première lecture de la proposition de loi d’Élodie Jaquier-Laforge (lire Maire info du 4 février). 

Les très nombreuses autres propositions de l’AMRF, sur l’école, la santé, l’urbanisme, les finances, la sécurité ou la culture, sont à retrouver dans un document synthétique mis en ligne sur le site de l’association. 

La loi relative à la lutte contre le gaspillage et à l’économie circulaire (loi dite Agec) a été publiée au Journal officiel le 11 février 2020. Plusieurs chapitres de cette loi concernent les collectivités qui doivent notamment, et ce depuis le 1er janvier 2021, faire en sorte que « 20 % à 100 % » de leurs biens acquis chaque année soient issus « du réemploi ou de la réutilisation ou intègrent des matières recyclées ». (lire Maire info du 11 février 2020)

Hier, une fiche d’information a été publiée sur le site de la direction générale des collectivités locales (DGCL) s’intéressant particulièrement au patrimoine mobilier des administrations publiques. Il est notamment rappelé que, « dans un démarche d’éco responsabilité », les collectivités peuvent « assurer une seconde vie aux biens mobiliers réformés » à travers la réutilisation, le recyclage et surtout le réemploi par le don. 

Économie circulaire 

Tous les organismes publics utilisent des biens mobiliers pour l’exercice de leurs missions. Désormais, ces biens achetés par les collectivités locales et leurs groupements doivent être issus « du réemploi ou de la réutilisation » ou contenir des matières recyclées.

« Pour des organismes publics, l'économie circulaire consiste à limiter la consommation, le gaspillage des ressources et la production des déchets, en favorisant la réutilisation, le réemploi et le recyclage des biens », explique Anne-Marie Chevalier, directrice adjointe de la Direction nationale d'interventions domaniales (DNID) sur le site de la DGCL. 

La DNID est un service à compétence nationale rattaché à la direction générale des Finances publiques (DGFiP) qui a pour missions les ventes aux enchères des biens de l'administration, l'évaluation domaniale et la gestion de patrimoines privés.

Ce service est à l’origine d’un guide très utile qui délivre de bonnes pratiques pour les organismes publics dans la gestion de leur patrimoine mobilier en vue de sa cession. Il est notamment expliqué comment mieux valoriser ces actifs ou bien comment assurer un réemploi par des dons ou du recyclage.

Recyclage et réutilisation 

L’objectif pour un organisme public est en réalité de développer des pratiques vertueuses écologiquement mais aussi budgétairement. Par exemple, pour les biens « qui ne sont plus réutilisables en l’état et qui constituent des déchets », trop souvent les organismes publics paient pour se débarrasser de ces biens. Or, « toutes les matières premières constituant les biens peuvent être valorisées auprès de filières spécialisées dans le recyclage. »

D’autres biens peuvent être vendus : ce sont ceux qui « peuvent être réutilisés immédiatement. » Sur ce sujet, la DNID rappelle qu’il faut considérer la vente comme « la dernière étape dans le cycle de vie d’un bien. Il faut, en effet, éviter de s’emparer du sujet de la valorisation d’un bien au seul moment de la vente. C’est pratiquement dès l’entrée dans le patrimoine qu’il convient de s’interroger sur les conditions de vente du bien. » 

Le réemploi par le don 

La publication de la DGCL présente plus spécifiquement la pratique du réemploi par le don. Elle concerne les mobiliers de faible valeur comme les meubles de bureau (table, étagères, fauteuils, etc.), ou encore les équipements informatiques (ordinateurs, unités centrales, imprimantes, etc.). Les biens doivent avoir une valeur unitaire inférieure à 300 euros et peuvent être donnés « à tous les organismes publics, mais aussi à des associations reconnues d'utilité publique et à des fondations qui doivent, en retour, s'engager à ne pas revendre les biens reçus en dons. »

« Jusqu'à récemment, le don était peu utilisé par les organismes publics en raison d'une réglementation contraignante. Plusieurs textes sont intervenus pour libéraliser les dons, en particulier la loi relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et la simplification (loi 3DS) », explique Anne-Marie Chevalier.

En la matière, le site des dons du Domaine (dons.encheres-domaine.gouv.fr) permet aux administrations d'État de céder des biens mobiliers inutilisés, en bon état et de faible valeur, à destination des autres organismes publics ou des associations. (lire Maire info du 4 février 2021)

Depuis 2020, plus de 15 000 biens ont été publiés sur le site et 60 % des offres trouvent des bénéficiaires. En 2021, 51 communes ont d'ailleurs pu recevoir gratuitement plus de 330 biens (meubles de bureau, matériels informatiques...) via le site de dons.

Recevoir et bientôt donner 

Pour les collectivités territoriales, ce service peut être utile. Les administrations et établissements publics nationaux (EPN) y publient régulièrement des offres de dons de biens mobiliers. Du fait d’une disposition prévue par la loi de finances pour 2021, les collectivités peuvent désormais recevoir ces dons.

Jusqu’ici, seules les administrations d’État et leurs établissements publics (musées, agences nationales, écoles ou instituts nationaux,...) peuvent diffuser des offres sur le site du Domaine. Il est annoncé sur le site de la DGCL qu'« une expérimentation sera lancée en mai avec la région Grand Est » pour laisser la possibilité aux collectivités de publier elles aussi leurs annonces sur le site des dons. « Cette expérimentation pourrait être étendue à toutes les collectivités territoriales de la région Grand Est. Les collectivités volontaires sont invitées à signaler leur candidature à : dnid@dgfip.finances.gouv.fr »