Édition du mercredi 20 mai 2020

  Communes et intercommunalités face à un risque de baisse drastique de leurs marges de manoeuvre financières
Coronavirus

L’AMF s’est inquiétée hier, par voie de communiqué, du risque de « baisse brutale de la capacité d’autofinancement » des communes et des EPCI, du fait de la crise sanitaire. Ce communiqué fait suite à la réunion de la commission finances de l’association, qui s’est tenue hier après-midi, lors de laquelle de nombreux élus ont exprimé leurs craintes à ce sujet. 
Cette réunion a notamment été marquée par la présentation des tout premiers résultats de la simulation menée par l’Observatoire de la gestion et des finances locales (OGFL) sur l’impact de la crise sanitaire sur les finances du bloc communal. Thomas Rougier, secrétaire général de l’Observatoire présidé par André Laignel, a pu donner aux élus de la commission finances un aperçu des premières conclusions de ses travaux. Et tous les voyants sont au rouge : même si les chiffres vont devoir être affinés au fil des semaines, il semble que les estimations les plus pessimistes de Bercy – qui a parlé d’un coût de 20 milliards d’euros sur trois ans pour l'ensemble des collectivités – soient « proches de la réalité ». 
En particulier, communes et intercommunalités sont doublement impactées par la crise : d’une part par la baisse de leurs recettes fiscales, et d’autre part par la diminution des recettes liées aux services publics locaux.
Sur le plan fiscal, les pertes sont multiples : baisse de la CVAE (cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) liée au coup d’arrêt sur la production ; baisse à venir de la CFE (cotisation foncière des entreprises) avec la probable multiplication des faillites ; diminution drastique du produit de la taxe de séjour, de la taxe d’aménagement, de l’octroi de mer dans les Outre-mer… sans parler du versement transport dans les autorités organisatrices de la mobilité, très impacté non seulement par le report des charges sociales mais également par l’explosion du chômage partiel – l’allocation de chômage partiel n’étant pas soumise au versement mobilité. 
Quant aux pertes de recettes sur les services, elles seront, elles aussi, très significatives : le confinement a marqué un coup d’arrêt presque total sur les recettes des crèches, équipements sportifs, conservatoires municipaux, cantines, mais aussi sur les redevances de stationnement, ce dernier ayant été rendu gratuit par la plupart des autorités organisatrices.  

« Nationalisation des pertes »
Toutes ces pertes pourraient, selon le communiqué de l’AMF, conduire à une diminution « d’au moins 20 % » de la capacité d’autofinancement des communes et des intercommunalités. Or la capacité d’autofinancement détermine les marges de manœuvre de celles-ci en matière d’investissement. Si rien n’est fait, il y a donc, estime l’association, un risque de voir « compromise » la participation du bloc communal au plan de relance. 
C’est la raison pour laquelle les trois associations nationales représentant les différentes strates de collectivités (AMF, AdF et Régions de France) réclament au gouvernement la nationalisation des pertes par l’État. C’est ce qu’expliquait Philippe Laurent, maire de Sceaux et secrétaire général de l’AMF, dans nos colonnes, le 7 mai dernier : « D’un côté, les collectivités s’engagent très clairement à procéder aux investissements qui seront déterminants pour la reprise de l’économie. En contrepartie, le gouvernement accepte, en quelque sorte, de nationaliser les pertes, en compensant aux collectivités les baisses de recettes. Ce serait un partenariat extrêmement fort, et véritablement gagnant pour tout le monde. »

« Assouplissement » du Code de la commande publique
À la suite de la commission finances d’hier, l’AMF, dans son communiqué, détaille un certain nombre de demandes. 
Si la mise en place d’un nouveau compte budgétaire dédié aux dépenses liées au covid-19 semble acquise, l’AMF demande qu’un « sous-compte soit créé » en complément, afin de pouvoir « tracer » les pertes financières liées à l’épidémie qui vont apparaître « au fil de l’eau ». 
Par ailleurs, souligne l’association, « l’inscription budgétaire de ces pertes et de ces dépenses doit rester de la compétence de l’ordonnateur dans le respect de la libre administration, et le dispositif de compensation devra permettre l’éligibilité de toutes les collectivités sans critère préalable ». 
L’AMF demande également que le Code de la commande publique soit provisoirement « assoupli », afin de permettre un « meilleur accès des entreprises locales aux marchés publics » – actuellement, le Code de la commande publique interdit les critères géographiques dans l’attribution d’un marché. Il pourrait donc être opportun d’autoriser, lors de la sélection des offres des entreprises, un critère favorisant des entreprises dont le bénéfice de l’attribution irait au tissu local.

« Face à la menace de disparition de nombreux petits commerces de centre-ville, l’AMF demande aussi que les communes et les EPCI puissent bénéficier de la DETR et de la DSIL pour le rachat de murs commerciaux. »

Franck Lemarc

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  Fonction publique : comprendre la majoration des heures « complémentaires » pour les agents à temps non complet
Fonction publique territoriale

Le décret d’application de la loi de transformation de la fonction publique du 6 août 2019 est paru ce matin : pour « améliorer la situation indemnitaire des agents publics territoriaux travaillant à temps non complet (TNC) », les collectivités et les établissements publics qui le souhaitent peuvent désormais, par délibération, « majorer la rémunération » de leurs heures « complémentaires » (lire Maire info des 24 janvier et 19 février). Jusque-là, ces agents ne bénéficiaient « d’aucune majoration de rémunération pour les heures complémentaires effectuées au-delà du nombre d’heures afférentes à leur emploi, sans toutefois dépasser la durée de travail légale de travail de 35 heures par semaine ou 1 607 heures par an ». 
Cette évolution réglementaire « fait suite aux recommandations formulées par les employeurs territoriaux et les organisations syndicales s’agissant du rapprochement des régimes indemnitaires applicables aux heures « complémentaires » et « supplémentaires ». » Pas étonnant, donc, que le Conseil national d’évaluation des normes (Cnen), dont les membres plaidaient depuis l’automne en faveur de l’encadrement du recours aux heures complémentaires « afin de limiter les effets d’aubaine - certains employeurs territoriaux pouvant être incités à créer des emplois avec des quotités de temps de travail faibles de manière à rémunérer l’agent selon le régime des heures complémentaires pour s’adapter aux besoins du service, et ce sans « sur-rémunération » - » ait donné son feu vert à ce décret à l’unanimité, le 5 mars dernier.

Qui peut en bénéficier ?
Selon les données officielles, 250 000 agents publics travaillent à temps non complet dans la fonction publique territoriale (150 000 fonctionnaires et 90 000 contractuels) et pourraient donc bénéficier de cette majoration. Parmi les fonctionnaires, 31 000 agents auraient un temps de travail équivalent à 17 h 30 hebdomadaire et environ 60 000 agents entre 17 h 30 et 28 h. Pour le ministère, ce texte « revêt une forte dimension sociale dans la mesure où plus de 84 % des agents concernés sont des catégorie C ».
Les agents concernés, rappelons-le, « ne peuvent s’opposer à l’accomplissement d’heures complémentaires, sauf motif valable, en application de l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ». Ils ne peuvent pas non plus, contrairement aux agents à temps partiel, « obtenir une compensation des heures sous la forme de jours de récupération, d’où l’importance d’introduire une majoration de ces heures ».

Quel taux de majoration ? 
L’employeur territorial pourra appliquer, comme dans le secteur privé, « un taux de majoration de 10 % par heure complémentaire accomplie dans la limite du dixième des heures hebdomadaires de service afférentes à l'emploi à temps non complet et de 25 % pour les heures suivantes » (article 5) quand la rémunération d'une heure complémentaire « est déterminée en divisant par 1 820 la somme du montant annuel du traitement brut et, le cas échéant, de l'indemnité de résidence d'un agent au même indice exerçant à temps complet », selon l’article 2.
Par ailleurs, le recours à ce dispositif, s’il donne lieu à indemnisation mensuelle de l’agent, « sera subordonné à la mise en œuvre par l’employeur de moyens de contrôle automatisé permettant de comptabiliser de façon exacte les heures complémentaires accomplies (article 3) ».
S'agissant des personnels exerçant leur activité hors de leurs locaux de rattachement, « un décompte déclaratif contrôlable peut remplacer le dispositif de contrôle automatisé. Un décompte déclaratif peut également être utilisé pour les sites dont l'effectif des agents susceptibles d'effectuer des heures complémentaires est inférieur à 10 ».

Pourquoi les élus y sont favorables ?
Le 5 mars, le collège des élus du Cnen s’est déclaré favorable à « ce dispositif qui est de nature à limiter la précarité des agents à temps non complet, tout en étant respectueux du principe de libre administration des collectivités territoriales garanti par l’article 72 de la Constitution, celui-ci demeurant facultatif ». Le Conseil supérieur de la fonction publique territoriale (CSFPT) a également rendu un avis favorable sur le présent projet de texte lors de la séance du 22 janvier 2020 à l’unanimité des employeurs territoriaux, « les organisations syndicales ayant simplement regretté que la possibilité de majorer les heures complémentaires soit soumise à la délibération de chaque collectivité ». Une évaluation pour analyser les effets de la présente réforme sur la rémunération des agents à temps non complet est attendue en 2021.

Ludovic Galtier

Télécharger le décret.
Télécharger l’avis du Cnen.

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  La validité des chèques énergie 2019 prolongée jusqu'en septembre 2020
Coronavirus

C’est une information utile à connaître pour les collectivités dont certains administrés sont bénéficiaires du chèque énergie : la validité de ceux-ci est prolongée jusqu’au mois de septembre. 
L’information a pu passer un peu inaperçue : il n’était pas évident de la repérer au détour d’un alinéa de l’ordonnance n° 2020-560 du 13 mai dernier. L’État – plus précisément la direction générale de l’Énergie et du Climat – a donc communiqué auprès des associations d’élus et des acteurs sociaux, le 15 mai, pour leur signaler ce changement. 

Le dispositif chèque énergie
Rappelons quel est le principe du chèque énergie. Ce dispositif mis en place par l’État en 2018 a pour but d’aider les ménages les plus modestes à payer leurs factures d’énergie et, éventuellement, des travaux de rénovation énergétique. Ouvert aux ménages dont le revenu fiscal de référence annuel est inférieur à 10 700 euros par unité de consommation, il concernait, l’an dernier, environ 5,8 millions de ménages. Le montant du chèque s’échelonne, selon la composition du ménage et ses revenus, entre 48 et 202 euros. Pour les résidences sociales, il existe un chèque énergie spécifique d’une valeur de 192 euros. 
Le chèque énergie peut être envoyé aux fournisseurs pour régler une facture d’énergie, ou « pré-affecté », c’est-à-dire attribué automatiquement à son fournisseur, ce qui permet au fournisseur d’en déduire automatiquement le montant, chaque année.
Enfin, le chèque énergie permet de bénéficier d’un certain nombre de « protections » sur les contrats d’électricité et de gaz. Premièrement, en cas de déménagement, les bénéficiaires se voient automatiquement exonérés des frais de mise en service du leur contrat ; deuxièmement, le fait d’être attributaire d’un chèque énergie interdit au fournisseur de procéder à des réductions de puissance, pour cause d’impayés, pendant la trêve hivernale. 

Ce qui change avec le covid-19
En temps normal, le chèque énergie émis en année N est valable jusqu’au 31 mars de l’année N+1. Normalement donc, la validité dès chèques énergie reçus par les usagers en 2019 devait s’interrompre le 31 mars 2020. Épidémie oblige, le gouvernement a décidé de prolonger, par deux fois, ce délai. Les chèques reçus en 2019 sont donc désormais valables jusqu’au 23 septembre 2020 inclus.
La période de validité des attestations – documents qui permettent de faire jouer les protections liées au chèque énergie – sont également prolongées jusqu’au 23 septembre prochain. Comme la trêve hivernale a été prolongée jusqu’au 10 juillet, les bénéficiaires d’un chèque énergie reçu en 2019 ne peuvent donc se voir victimes d’une réduction de puissance au moins jusqu’au 10 juillet. Les coupures pour impayés, quant à elles, sont de toute façon interdites pendant la durée de la trêve hivernale. 
Troisième délai modifié : « Le délai ouvert pour la réclamation d’un chèque énergie aux ménages qui ont obtenu, entre le 2 janvier et le 31 décembre 2019, la disposition ou la jouissance d'un local imposable à la taxe d'habitation et qui souhaitent bénéficier du chèque énergie au titre de ce logement pour l'année 2020 est prolongé jusqu’au 23 août 2020 inclus », indique la DGEC.

Chèques énergie 2020
Enfin, il faut savoir que la campagne d’envoi des chèques énergie 2020 (qui seront, eux, valables jusqu’au 31 mars 2021), a été perturbée par l’épidémie. Selon le dernier calendrier diffusé par le DGEC (téléchargeable ci-dessous), la totalité des chèques énergie seront envoyés à leurs bénéficiaires d’ici la fin du mois de mai (la campagne a débuté le 1er avril). À ce jour, une trentaine de départements n’ont pas été servis, dans les régions Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Paca, Corse, ainsi que dans les départements d’outre-mer.

Franck Lemarc

Télécharger le calendrier de la campagne d’envoi 2020.

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  Sébastien Pla, maire de Duilhac-sous-Peyrepertuse : « Si ça continue, en août je serai en défaut de paiement »
Covid-19 : un maire au front

« Aucune collectivité n’est en panne actuellement », et l’État aide systématiquement celles qui sont le plus en difficulté, affirmaient hier, lors d’une audition, les ministres chargés des collectivités territoriales, Jacqueline Gourault et Sébastien Lecornu (lire article ci-dessus). Mais est-ce vraiment le cas ? Combien de communes passent « en-dessous des radars » ? C’est la question que s’est posée Sébastien Pla, maire de Duilhac-sous-Peyrepertuse, dans l’Aude, à la lecture des déclarations rassurantes du gouvernement depuis quelques semaines. Pourtant, sa commune est dans une situation « critique ». 

Situation atypique
C’est en lisant les articles de Maire info sur les annonces gouvernementales, les 11 et 12 mai derniers, que Sébastien Pla a eu envie de pousser « un cri d’alarme », et particulièrement en lisant une citation de Sébastien Lecornu selon lequel « seule une dizaine de communes connaît vraiment des problèmes de trésorerie » (Bercy, de son côté parle d’une quarantaine). Et les ministres, tout comme Jean-René Cazeneuve, député du Gers chargé par le Premier ministre d’une mission sur l’impact de la crise sur les finances locales, insistent, depuis plusieurs semaines, pour dire que les seules communes vraiment impactées sont les communes touristiques et les communes ultra-marines. Ce sont donc elles qui devraient, les premières, bénéficier des aides de l’État – sous forme d’avances de dotation par exemple ou de versement anticipé du FCTVA.
Mais Duilhac-sous-Peyrepertuse n’est pas une commune classée station de tourisme et encore moins une commune d’outre-mer. Elle est située dans l’Aude, à mi-chemin entre Carcassonne et Perpignan. Sa particularité ? Être propriétaire d’un magnifique monument, le château dit « cathare » de Peyrepertuse, perché sur un éperon rocheux et dominant toute la région. Ce site attire quelque 150 000 visiteurs par an… et a, naturellement, dû fermer dès le début du confinement.
La situation de la commune est « atypique », reconnaît le maire, car celle-ci n’a que 150 habitants, et donc des recettes fiscales très faibles. En revanche, les revenus issus du château (billetterie et recettes de la boutique, notamment) représentent l’essentiel des revenus de la commune. « D’une certaine manière, explique Sébastien Pla, la commune ressemble à une entreprise. Si l’on regarde le poids des recettes fiscales, cela ne représente pas grand-chose : environ 50 000 euros sur un budget de 900 000 euros. 70 % des recettes proviennent du château. »
La commune n’est pas classée station de tourisme, en particulier du fait que la communauté de communes ne possède pas d’office du tourisme classé en première catégorie. Elle ne bénéficie donc pas des sur-dotations que peuvent toucher les stations classées. Et la distorsion entre la taille de la commune et les revenus importants qu’elle tire du site touristique aggrave la situation : « Le problème est simple, explique Sébastien Pla. Plus la commune est petite et plus le monument est important, plus l’effet ciseaux est grand. » 

Situation critique
Depuis le début de la crise, la commune a perdu « 85 % » de ses revenus habituels. Et même si le site vient de rouvrir – avec l’autorisation du préfet, l’Aude étant classée en « vert » –,Sébastien Pla est loin d’être sûr que l’affluence sera de nouveau au rendez-vous y compris cet été. « La semaine dernière, nous avons eu 3 visiteurs. Et cet été, comment être sûr que les visiteurs reviennent ? Le chiffre d’affaires, même en pleine saison, risque de diminuer très fortement. »
Face à cette « situation critique », Sébastien Pla a « remué ciel et terre » depuis deux mois. En vain. « J’ai tout de suite alerté les services de la préfecture et la DDFiP, explique-t-il. J’ai contacté les députés et les sénateurs, j’ai contacté Jean-René Cazeneuve, j’ai fait remonter mon problème aux ministres, et même au président de la République. Mais je ne vois rien venir. »
Toutes les « solutions » pourtant prônées par Bercy pour aider les collectivités en difficulté ont été refusées par les services de l’État, poursuit le maire. « Sur le versement anticipé du FCTVA, on me dit à la préfecture que je n’y ai pas droit. Le report des charges pour les 15 salariés – tous fonctionnaires ? La Caisse des dépôts dit non. Je ne peux pas mettre les agents qui travaillent au château en chômage partiel, puisqu’ils sont fonctionnaires. J’ai demandé aux banques le report des annuités de mes emprunts. On me répond que pour reporter les annuités, cela me coûtera 10 %, soit 20 000 euros ! ». Réponse négative également à la demande du maire de percevoir des avances de dotation. 
« En fait, il semble que ni le législateur ni les services de l’État n’identifient le problème des petites communes qui ressemblent à des entreprises, parce que le secteur marchand représente l’énorme majorité de leurs recettes », explique Sébastien Pla. Avec à la clé une forme de double peine : ni les aides de l’État aux communes touristiques, ni celles destinées aux entreprises en difficulté. Et dans la mesure où une collectivité ne peut pas en financer une autre en fonctionnement, ni le département ni la région ne peuvent aider. 
Pourtant, « la gestion de ce site est d’utilité publique pour tout le territoire », estime Sébastien Pla, eu égard à la quantité de touristes qu’il draine, ce qui irrigue évidemment toutes les communes alentour. « Nous n’avons aucune perspective. Aujourd’hui je ne suis pas en défaut, mais si ça continue comme cela, je le serai au mois d’août, et je ne pourrai plus payer les salariés. » 
Cette situation, « plutôt inquiétante », « surprend » le maire de Duilhac-sous-Peyrepertuse, qui s’attendait à « un peu plus de solidarité » de la part de l’État. « Ce n’est pas vrai qu’il n’y a pas de solution, il y a tout un éventail de solutions, il suffit d’avoir la volonté d’adapter certaines règles », s’indigne le maire. 
Combien de communes sont dans la même situation que Duilhac-sous-Peyrepertuse ? Le gouvernement – et le législateur, au moment où se prépare une troisième loi de finances rectificative – vont-ils prévoir des solutions pour aider cette catégorie spécifique de communes ? Bien des maires, sans aucun doute, attendent des réponses urgentes à ces questions.

Franck Lemarc

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  Médecine de ville : « Les habitants des zones d'intervention prioritaire sont moins favorisés », constate l'Insee
Santé publique

Éléments clefs dans la détection du covid-19 et le suivi de leurs patients, les médecins de ville, auxquels l’accessibilité s’est détériorée (- 2,5 % de médecins généralistes libéraux entre 2013 et 2019, soit 1 700 médecins de moins), ont été auscultés par l’Institut national de la statistique et des études économiques (Insee). Avec un focus sur les pratiques des médecins généralistes installés dans des territoires classés en zones d’intervention prioritaire (ZIP). 
« Caractérisées par une offre de soins insuffisante ou des difficultés dans l’accès aux soins », ces zones, à distinguer des zones d’action complémentaire (ZAC), ont été identifiées, à partir de 2017 (loi de modernisation de notre système de santé du 26 janvier 2016), par l’État et les Agences régionales de santé. « Elles font l’objet de mesures visant à favoriser l’installation et le maintien de médecins par des aides financières, proposées notamment par la Caisse nationale de l’assurance maladie ».
En juin 2019, en France métropolitaine, près de 9 000 communes, soit 17 % de la population, étaient classées en Zip. « Elles sont majoritairement situées dans les espaces périurbains ou en dehors de l’influence des pôles urbains : 38 % de ces communes appartiennent à la couronne d’un grand pôle, 27 % à la couronne d’un petit pôle ou d’un pôle moyen, et 27 % sont des communes isolées hors aire urbaine. Seulement 7 % des communes classées en ZIP appartiennent à un pôle urbain », décrit l’Insee. Qui poursuit : « Les habitants des ZIP sont moins favorisés : alors que 10 % des Français vivaient, en 2017, dans une commune dont le niveau de vie annuel médian des ménages était inférieur à 17 220 euros, ils étaient près de 18 % dans les communes qui ont ensuite été classées en ZIP ».

« Un rythme de travail plus soutenu »
Dans ces zones, analyse l’Insee, « les médecins ont, entre 2014 et 2017, une patientèle de 14 % plus élevée que leurs confrères des autres zones ». Le nombre de consultations est plus élevé (10 % de consultations supplémentaires en moyenne) mais leur temps de travail hebdomadaire, bien qu’important (75 % des médecins déclarent travailler plus de 45 heures par semaine et 10 % plus de 70 heures) « reste comparable à celui des médecins généralistes exerçant hors Zip. Leur durée moyenne de consultation est donc plus courte que celle de ces derniers (inférieure de 10 % en moyenne). » Or la durée des consultations est un déterminant important des pratiques des médecins. « Les écarts de pratiques des médecins généralistes exerçant dans les zones devenues Zip pourraient donc s’expliquer par le contexte particulier de leur exercice, qui les conduit à réaliser des consultations plus courtes », en conclut l’Insee.

Des pratiques spécifiques
Outre ces données chiffrées, l’Insee s’est attardé sur la prise en charge des patients par des généralistes en Zip. On apprend ainsi que ces derniers « participent moins souvent à des réunions de concertation pluridisciplinaires, dont le but consiste à prendre des décisions concernant la prise en charge de ces patients. Ils déclarent plus souvent ne pas être sollicités par les médecins hospitaliers sur la faisabilité du retour ou du maintien à domicile de leurs patients ». Il est ainsi probable, en déduit l’Insee, « que, confrontés à un contexte d’exercice spécifique, notamment à un rythme plus soutenu, les médecins exerçant dans une zone devenue Zip soient moins disponibles pour accompagner le suivi de certains cas ou participer aux prises de décision ». Ils communiquent toutefois avec d’autres professionnels de santé. « Par exemple, dans les échanges d’informations avec les spécialistes en charge de leurs patients atteints de cancer, aucune différence significative n’est relevée ».
Dernières spécificités des médecins en Zip : ils font moins de prévention et prescrivent davantage d’antidouleurs opioïdes et moins de soins paramédicaux que leurs confrères. « Les écarts de scores réalisés aux indicateurs de prévention de la rémunération sur objectifs de santé publique (ROSP) sont par exemple significatifs pour les dépistages des cancers du col de l’utérus et du sein, ainsi que pour la vaccination des personnes âgées. Leurs moindres scores en matière de prévention pourraient être associés à leur temps de consultation plus court ».

Ludovic Galtier

Accéder à l’étude de l’Insee.

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Journal Officiel du mercredi 20 mai 2020

Hors rubrique
Décret du 19 mai 2020 relatif à la composition du gouvernement
Ministère de la Transition écologique et solidaire
Arrêté du 14 mai 2020 relatif au montant des redevances cynégétiques
Ministère de l'Intérieur
Arrêté du 15 mai 2020 portant habilitation de bureaux de vérification pour l'application du règlement de sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les chapiteaux, tentes et structures recevant du public
Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales
Décret n° 2020-592 du 15 mai 2020 relatif aux modalités de calcul et à la majoration de la rémunération des heures complémentaires des agents de la fonction publique territoriale nommés dans des emplois permanents à temps non complet
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Santé publique
Coronavirus
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Guide du maire
Les premières décisions
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