C’est un sujet peu traité auquel s’est attaqué l’OFGL, dans une étude de la collection « Cap sur… »  publiée hier : quelles sont les enjeux financiers, pour les communes et intercommunalités, du renouvellement de leur patrimoine ?

Le patrimoine des communes est une notion qui comprend des éléments très divers : les bâtiments publics, bien sûr, qui représentent environ 40 % du total à eux seuls, mais aussi les installations de voirie, les réseaux, le mobilier, le matériel informatique, les engins et machines, les véhicules… Ce patrimoine représente, à l’échelle nationale, une somme colossale : l’OFGL l’estime à 645 milliards d’euros pour les communes et 310 milliards d’euros pour les EPCI à fiscalité propre. Le patrimoine du bloc communal approche donc les 1 000 milliards d’euros. 

Toute une partie de ce patrimoine est sujette à l’usure ou à l’obsolescence et doit être remplacée. Si les terrains, par exemple, ne sont pas dans ce cas, il faut rénover ou remplacer les bâtiments, les réseaux, les engins, le matériel. C’est à la « soutenabilité financière »  de ce renouvellement que s’intéresse l’étude de l’OFGL.

Niveau d’actifs par habitant

L’OFGL estime que le patrimoine des communes (hors Paris) s’élève à 9 202 euros par habitant en moyenne. Ce chiffre est nettement plus élevé dans les très petites communes (moins de 500 habitants), où il s’élève à presque 12 000 euros. C’est logique : ces communes, bien qu’ayant un nombre d’habitants réduit, doivent posséder « un socle minimal d’équipements incompressible », à commencer par une mairie. Ramené au nombre d’habitants, ce patrimoine pèse davantage que dans les plus grandes communes. Les communes de montagne ont également un ratio par habitant plus élevé, du fait de la plus grande « complexité »  de leurs équipements et de l’obligation de disposer, par exemple, d’engins de déneigement.

À l’inverse, le niveau d’actif brut par habitant est plus faible dans les grandes villes (7 448 euros), du fait d’économies d’échelle et d’une intégration intercommunale plus marquée (davantage d’équipements sont portés par les intercommunalités). L’OFGL note que « la part du patrimoine portée par les intercommunalités augmente avec la taille des territoires et leur niveau de centralité, dépassant 50 % dans les plus grandes villes. » 

Autofinancement insuffisant

L’étude se penche ensuite sur le renouvellement du patrimoine : « Le stock d’actifs des collectivités s’use progressivement »  et doit être remplacé. Fin 2024, un peu moins de la moitié du patrimoine des communes (44,6 %) était amortie. L’OFGL remarque que les petites communes renouvellent moins souvent leurs équipements que les grandes, ce qui s’explique notamment par « un usage plus intense des équipements dans les milieux denses, qui crée une pression plus importante pour un renouvellement rapide des biens détenus par les plus grandes villes. » 

La durée de vie moyenne des actifs est évaluée par l’Observatoire à 24,6 années. Pour les communes, environ 4 % du stock d’actifs (hors terrain) « atteint chaque année la fin de sa durée de vie théorique » . Il y a donc « un besoin structurel de renouvellement qui appelle des capacités de financement adaptées, à mettre en regard avec les marges financières dont disposent les collectivités ». 

L’observatoire s’appuie sur un indicateur créé récemment pour faire ses calculs : il s’agit du DRP ou délai de renouvellement patrimonial, qui met en rapport « le stock d’actifs brut et l’épargne brute », ce qui permet « de mesurer le nombre théorique d’années nécessaires pour reconstituer la totalité du patrimoine par autofinancement ». 

Et c’est là que le bât blesse : en moyenne, ce calcul aboutit à 35,4 années (voire 41,5 années pour les plus petites communes), alors que, rappelons-le, la durée de vie moyenne des actifs est de 24,6 ans. Conclusion : il n’est pas possible de renouveler le stock des actifs avant la fin de sa durée de vie en ne recourant qu’à l’autofinancement.

Heureusement, les collectivités disposent d’autres sources de financement, sous formes de dotations et subventions d’investissement, qui « couvrent une part significative de l’usure annuelle ». Pour les petites communes, « les subventions et le FCTVA couvrent l’équivalent de près de la moitié de l’usure annuelle de leur patrimoine ». 

Globalement, en additionnant ressources propres et subventions, on obtient un total supérieur à l’usure annuelle du patrimoine (115 %). « Mais cette situation masque des tensions qui peuvent apparaitre dans certains territoires pris individuellement, 41% des communes présentent un rapport inférieur à 100% », note l’OFGL. Il faut aussi noter que les ressources propres des collectivités ne peuvent pas être consacrées exclusivement au renouvellement du patrimoine et ont d’autres destinations (remboursement de la dette, financement de nouveaux projets, etc.). 

Recours à la dette

Il est donc souvent nécessaire de recourir à l’emprunt pour financer le renouvellement du patrimoine : le financement repose finalement « sur un équilibre entre épargne, subventions reçues et recours à l’emprunt ». Selon les calculs de l’OFGL, le niveau d’endettement reste « modéré au regard des volumes d’actifs détenus » : la dette représente environ 12 % du stock d’actifs pour les communes et 21 % pour les EPCI. Ce chiffre atteint néanmoins 20 % pour les grandes villes. 

Conclusion de l’OFGL : « Le patrimoine communal est donc majoritairement financé par les ressources propres, avec un recours plus fréquent à l’emprunt pour financer des investissements structurants dans les territoires urbains, tandis que les petites communes et les petits groupements s’appuient davantage sur l’autofinancement et les subventions, et conservent un patrimoine souvent plus ancien. » 

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