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Édition du mercredi 2 novembre 2022
nergies renouvelables

La première définition de l'agrivoltaïsme au Sénat fait débat

C'est une nouvelle tendance dans les énergies renouvelables : l'agrivoltaïsme, une production d'énergie solaire sur des terres qui maintiennent une activité agricole. Alors que les projets fleurissent un peu partout dans les territoires ruraux, avec de nombreuses dérives, les sénateurs ont proposé une définition juridique qui fait encore débat.

Par Emmanuel Guillemain d'Echon

C’est à une grande majorité (251 pour, 3 contre, 87 abstentions) que le Sénat a adopté, jeudi 20 octobre, la proposition de loi du sénateur du Nord Jean-Pierre Decool (groupe Les Indépendants), qui visait à proposer un cadre et une définition juridique claire pour l’agrivoltaïsme, en amont du débat au Parlement sur le projet de loi visant à l’accélération du développement des énergies renouvelables.

Les projets sont nombreux dans les tuyaux, et certains sont installés depuis quelques années déjà, mais on n’avait pas encore établi sur le plan juridique ce qu’était l’agrivoltaïsme : l’installation sur des terres agricoles de panneaux photovoltaïques, visant à cumuler productions énergétique et agricole. L’Ademe a proposé une définition seulement en avril dernier, qui précise que les centrales agrivoltaïques doivent rendre au moins un service à l’agriculteur dans la liste suivante : un apport sur l’adaptation au changement climatique, une protection face aux aléas de la météo, une amélioration du bien-être animal, une plus-value sur le plan agronomique.

C’est le cas notamment pour les ombrières en hauteur qui protègent la vigne ou les maraîchages, d’un soleil trop fort ou de la grêle. Mais il y a aussi une vague de projets lancés sur des terres d’élevage (Gers, Cantal, Lot), et ce même au nord de la Loire (Yonne, Allier, Nièvre…), dans les secteurs de bocage dits à « faible potentiel agricole » , qui consiste à installer des panneaux au sol, surélevés par des mâts, de sorte à y faire paître des moutons.

Le texte des sénateurs, qui vise entre autres, selon son rapporteur Franck Menonville (Meuse), à contrôler « l’essor incontrôlé de projets alibis » , va plus loin que l’Ademe en demandant que les projets correspondent à deux des critères ci-dessus ; mais en revanche, il ne fait aucune mention de la nécessaire « pérennité du projet agricole tout au long du projet (y compris s’il y a un changement d’exploitant : il doit toujours y avoir un agriculteur actif) » . Or c’est l’une des clés du problème, qui divise le monde agricole : l’impact de ces projets sur la transmission du foncier et les inégalités de revenus qui en découleront.

Le risque de dérives du « nouvel or vert » 

Pour l’agrivoltaïsme au sol, le schéma est souvent le même : un agriculteur-propriétaire se contente de mettre ses terres à disposition en échange d’un loyer faramineux (selon des experts fonciers, 2000 euros annuels de l’hectare en moyenne), et c’est un autre éleveur qui se charge d’y apporter ses moutons ; le rendement étant inférieur, lui aussi touche une importante indemnité pour l’entretien de la parcelle photovoltaïque par ses bêtes.

Le syndicat des Jeunes agriculteurs (JA), pourtant proche de la FNSEA qui est favorable au développement de l’agrivoltaïsme comme « complément de revenu »  pour les agriculteurs, a ainsi demandé le 22 septembre un « moratoire »  sur son développement, en pointant du doigt le risque de « spéculation et de détournement de la vocation nourricière des fermes »  ; un propriétaire pourrait ainsi ne pas vendre sa parcelle où sont implantés des panneaux pour continuer à en toucher la rente, en bloquant ainsi l’installation d’un nouvel exploitant.

« Le rapport des loyers proposés est de 10 à 30 entre le fermage et l’agrivoltaïsme, a souligné Jean-Claude Tissot, sénateur PS de la Loire, l’un des rares à avoir voté contre le texte, quand la majorité des socialistes, communistes et écologistes s’abstenait. Pour le fermage [la location de terres à un exploitant agricole, ndlr], les loyers sont de l’ordre de 150 euros par hectare et par an. Cela peut aller jusqu’à 4 000 euros pour le photovoltaïque ! (…) Le potentiel que représente l'installation de panneaux sur les grandes toitures, les friches industrielles et les parkings suffirait pourtant à atteindre les objectifs ».

Comme l’a déploré le sénateur de Seine-Saint-Denis Fabien Gay (PCF) au cours des débats, l’agrivoltaïsme « apparaît comme un nouvel or vert »  sur lequel ont jeté leur dévolu de nombreux groupes énergéticiens, et dont l’appel ne peut manquer de séduire les ménages agricoles, car « 18 % vivent sous le seuil de pauvreté et seulement un tiers de leurs revenus provient de l'agriculture ».

Quelques chambres d’agriculture ont tenté de cadrer le sujet au niveau local, comme dans le Loiret où des critères de faible potentiel agronomique sont nécessaires à l’installation de panneaux, ou dans l’Yonne qui impose un maximum de 10 hectares équipés par exploitant. D’autres, comme celle de la Nièvre, ont donné leur feu vert en échange du financement d’un Groupement d’utilisation des financements agricoles, dont les modalités et les objectifs restent encore flous.

Le gouvernement veut accélérer les choses

Face à ce dilemme, les sénateurs ont fait le choix de ne pas imposer de critères limitant le revenu des installations photovoltaïques, dont le déséquilibre par rapport aux revenus agricoles pourrait transformer les agriculteurs en « jardiniers sous des panneaux » , selon la Confédération paysanne, également opposée au développement de l’agrivoltaïsme.

Ils ont toutefois apporté la nécessité d’un avis simple (et non pas conforme) de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), une instance collégiale présidée par le préfet – c’est également lui qui délivre les permis de construire pour les installations photovoltaïques.

Or le président de la République, Emmanuel Macron, dans sa présentation du futur projet de loi sur les énergies renouvelables, le 22 septembre à Saint-Nazaire, a appelé à « aller plus vite »  sur l’agrivoltaïsme. Une circulaire aux préfets du 16 septembre les a enjoints à « faciliter et accélérer le traitement des dossiers d’instruction des projets d’énergie renouvelable » , en réduisant au minimum légal les procédures de concertation.

Le ministre de l’Agriculture, Marc Fesneau, était présent lors des débats au Sénat ; il a considéré que la définition des sénateurs « va dans la bonne direction »  mais que « l’inscrire dans la loi n’est pas adapté »  ; un « projet d’arrêté »  sur l'admissibilité des surfaces couvertes par des panneaux photovoltaïques « est en cours d’élaboration ».

Nul doute que le sujet ressurgira lors du débat à l’Assemblée nationale sur le projet de loi visant à accélérer le développement des énergies renouvelables, prévu pour novembre (lire article ci-dessus).

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