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« À politique publique constante, les bailleurs sociaux devront procéder à des arbitrages de plus en plus complexes entre production et rénovation. »  Dans sa dernière étude sur les « Perspectives du logement social »  publiée hier, la Banque des territoires développe plusieurs scénarios que pourraient mettre en œuvre les bailleurs sociaux dans les quarante prochaines années pour tenter de résoudre une équation particulièrement délicate. Et cela, à deux semaines du congrès de l’Union sociale pour l’habitat (USH) qui doit se tenir à Bordeaux à partir du 22 septembre.

Dans ce travail (dont la version complète n’était pas disponible ce matin), la banque examine à la fois la situation financière des bailleurs sociaux, les besoins de réhabilitation énergétique du parc social existant et les conditions nécessaires pour financer ces transformations dans la durée. 

Défi « considérable » 

Malgré ses 5,4 millions de logements répartis sur l'ensemble du territoire, le parc social est saturé et n’arrive plus à loger les Français qui pourraient en bénéficier. Avec près de 2,9 millions de personnes qui sont toujours en attente d’un HLM, le nombre de demandeurs a atteint un niveau record qui ne cesse de grimper d’année en année. Or, dans un contexte de crise persistante du logement en France, le secteur doit à la fois se caler sur l'ambition gouvernementale de 500 000 nouveaux logements sociaux d’ici 2030 et poursuivre les objectifs de rénovation d'un parc vieillissant.

L’équivalent de 12 % de ce dernier doit ainsi être réhabilité d'ici 2034 pour éviter les interdictions de location liées aux logements classés E, F ou G. Et si cette part s'est réduite depuis le début d’année grâce à la mise en place de nouvelles règles du DPE favorisant certains logements chauffés à l'électricité (elles devraient d’ailleurs encore évoluer en 2027), ces rénovations se révèlent de plus en plus indispensables au regard des niveaux de chaleurs exceptionnelles qu’ont subi les Français dans leurs logements durant tout l’été. 

En parallèle, près de 80 % du parc social doit aussi encore être réhabilité d’ici 2050 pour atteindre la neutralité carbone. Or, à ce jour, seuls « 20 % des logements sociaux sont alignés avec les objectifs »  de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC). Le défi reste donc « considérable », estime la Banque des territoires, en rappelant que « les bailleurs sociaux jouent, par leur niveau d'investissement, un rôle déterminant dans le soutien à l'économie immobilière ». 

Une dépendance à la vente de logements

Au cœur des enjeux de logement et de transition écologique, le parc social doit toutefois composer avec un modèle économique sous forte tension. Le secteur a, en effet, vu son autofinancement locatif se dégrader (passé de 10 % des loyers dus en 2020 à seulement 3,5 % en 2024), malgré une situation globale plutôt satisfaisante.

« Entre 2020 et 2024, les organismes HLM ont dû composer avec une situation économique plus difficile. La hausse de l'inflation en 2022 et 2023, ainsi que celle du taux du Livret A, ont entraîné une augmentation des coûts d'exploitation et des charges de financement », rappelle la Banque des territoires. Ce qui a plombé l'activité locative, alors que les loyers demeurent la principale source de revenus des bailleurs sociaux.

Pourtant, l'autofinancement global du secteur est tout de même resté « confortable », à hauteur de 15,3 % en 2024. Alors pourquoi s’inquiéter ? Les auteurs de l’étude pointent en fait une fragilité qui réclame une certaine « vigilance » : « Cette résistance [de l’autofinancement] repose en partie sur les produits non locatifs, en particulier les ventes de logements et la progression des produits financiers ». Résultat, « le modèle économique du logement social dépend davantage des ventes HLM pour reconstituer ses fonds propres, exposant davantage le secteur aux variations du marché immobilier », expliquent-ils.

Des arbitrages « complexes » 

Alors comment maintenir simultanément un niveau de production de logements suffisant tout en accélérant la rénovation du parc social et en préservant la capacité d'investissement des bailleurs sociaux ? Pour tenter d’« éclairer les prises de décision »  des acteurs du secteur, la Banque des territoires à modéliser quatre trajectoires possibles sur les quarante prochaines années.

Mais une conclusion s’impose déjà : « À politique publique constante, les bailleurs sociaux devront procéder à des arbitrages de plus en plus complexes entre production et rénovation, mais également définir des stratégies optimales de gestion patrimoniale afin de rendre leur parc plus résilient, tant sur le plan énergétique que climatique. »  Parmi les projections réalisées jusqu'en 2064, les auteurs présentent un « scénario central »  de référence. Sur cette base, ils estiment que la disparition des logements classés E, F et G d'ici 2034 apparaît « atteignable ». En revanche, les objectifs complets de la SNBC ne pourraient être atteints en 2050, mais uniquement à l'horizon 2064. 

Les auteurs de l’étude soulignent, toutefois, que « les conséquences du choc inflationniste récent et l’ampleur des investissements à engager pour assurer la transformation du parc limitent fortement les capacités de développement du parc social »  à court terme. Dans le cadre d’un scénario alternatif, ils estiment qu’une augmentation de la production de logements sociaux, à hauteur de 500 000 unités d’ici 2030, conduirait à « une plus forte dégradation de la situation financière des bailleurs sociaux ». Dans ce contexte, ils seraient contraints de reporter de 2034 à 2039 une partie des réhabilitations sur les « passoires thermiques »  (logements avec un DPE classé E, F ou G). Toutefois, dans ce cas précis, les objectifs de réhabilitation seraient maintenus à terme en 2050. 

La piste des logements intermédiaires

Comment résoudre ce problème ? Face à ces contraintes, les auteurs de l’étude explorent la piste des logements locatifs intermédiaire (LLI). À moyen terme, leurs projections montrent que « la production puis la cession progressive d’une partie des logements intermédiaires apparaissent comme un levier de reconstitution des marges financières »  qui permettrait de financer la production sociale. A long terme, l’absence de logement intermédiaire pourrait, à l’inverse, « réduire les capacités d’investissement et de développement du parc social », préviennent-ils. 

« La stratégie consistant à s’appuyer sur le logement intermédiaire pour reconstituer des marges financières dépend cependant de la capacité du secteur à vendre ces logements à un prix satisfaisant », explique la banque en pointant également « le rôle déterminant des coûts de construction »  qui, selon qu’ils progresseront fortement ou pas, pourraient limiter la production future de logements.

« Dans les décennies à venir, la capacité des bailleurs sociaux à concilier rénovation énergétique du parc, adaptation aux enjeux écologiques, développement de l'offre nouvelle et maintien de leur équilibre économique dépendra principalement du niveau d'indexation des loyers sur l'IRL [l'indice de référence des loyers], des modalités de vente et du volume effectif des produits de cession, de l'évolution des coûts de construction et du coût du financement, ainsi que de leur capacité à mobiliser de nouvelles sources de création de valeur à long terme, notamment à travers le logement intermédiaire », concluent les auteurs de l’étude.

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