Rarement l’écart abyssal entre la vision des acteurs de terrain et celle, purement comptable, des magistrats financiers n’aura été aussi clairement illustré. La semaine dernière, employeurs territoriaux et organisations syndicales publiaient une note alarmante sur la dégradation du pouvoir d’achat des agents territoriaux et ses conséquences sur l’attractivité de la fonction publique territoriale et alertaient sur « l’urgence d’agir »  (lire Maire info du 17 septembre). Quelques jours plus tard, la note publiée par la Cour des comptes sur la masse salariale dans la fonction publique développe des conclusions radicalement inverses : les fonctionnaires, y compris territoriaux, sont trop nombreux et trop payés. 

Mesures douloureuses

La publication de cette note s’inscrit dans une démarche – au demeurant louable – de la Cour des comptes de présenter ses travaux au grand public de façon plus claire et plus synthétique qu’à l’accoutumée. Elle a donc décidé, « pour éclairer les citoyens », de publier des « synthèses »  d’une cinquantaine de pages afin « d’identifier les principaux défis auxquels les décideurs publics seront confrontés au cours des prochaines années ». 

Sur la forme, l’essai est concluant : ces notes sont claires, sans jargon et relativement accessibles. Mais sur le fond – et comment s’en étonner ? –, la Cour des comptes reste la Cour des comptes et les mesures préconisées s’avèreraient particulièrement douloureuses.

Les magistrats financiers font de la question de la masse salariale dans la fonction publique « un enjeu majeur pour le redressement des finances publiques » . S’ils prennent le soin de distinguer des problématiques différentes entre les trois versants, il n’en reste pas moins que les mêmes solutions sont envisagées partout : diminution (voire plafonnement) des effectifs, gel ou « sous-indexation »  du point d’indice, ralentissement de l’évolution des carrières des agents (grades et échelons).

Bataille de chiffres

La Cour fixe à une vingtaine de milliards d’euros les économies qui pourraient être réalisées dans la masse salariale de la fonction publique. 

Elle constate que les effectifs des agents publics ont crû de façon constante ces dernières années, estimant cette progression à « 475 000 personnes »  entre 2012 et 2024, même si elle reconnaît que dans cette période, l’emploi public a « moins augmenté que l’emploi total » . On peut, au passage, s’étonner d’une certaine distorsion entre les chiffres présentés par la Cour des comptes et ceux qui ont été publiés par la DGCL récemment (lire Maire info d’hier) : alors que la DGCL estime que les effectifs de la fonction publique territoriale (FPT) n’ont augmenté que de 4 % entre 2014 et 2024, la Cour des comptes chiffre l’évolution à + 10,3 % entre 2012 et 2024. Certes, la période considérée n’est pas exactement la même, mais cette différence interroge. 

Même distorsion incompréhensible entre les deux documents concernant les transferts entre communes et intercommunalités. La Cour des comptes affirme que la hausse des effectifs dans la fonction publique territoriale s’explique notamment par des recrutements massifs dans les intercommunalités, mais ajoute que ces recrutements se sont faits « sans que pour autant soit constatée une diminution à due concurrence des effectifs municipaux » . L’étude de la DGCL dit le contraire, puisqu’on y lit que « les effectifs des communes ont diminué », « en corollaire »  avec « le transfert d’agents des communes vers les EPCI ».

Les rémunérations

Sur les rémunérations dans la fonction publique, là encore la Cour reconnaît qu’elles ont moins augmenté que dans le secteur privé, avec une différence parfois criante : selon ses chiffres, la rémunération moyenne des agents de la FPT a augmenté de 1,5 % entre 2012 et 2023, quand celle des salariés du secteur privé a augmenté de 27,7 %. On peut néanmoins s’étonner que la Cour puisse constater à la fois une quasi-stagnation du pouvoir d’achat des agents de la FPT sur dix ans, mais prône néanmoins de ralentir encore celle-ci. 

Quoi qu’il en soit, les magistrats chiffrent à 23,4 milliards d’euros la hausse de la masse salariale dans la FPT, due à 78 % aux augmentations de rémunération et à 22 % aux nouvelles embauches.

Les remèdes proposés

La Cour préconise donc d’agir à la fois sur les effectifs et la rémunération. 

Pour ce qui est des effectifs, elle propose une diminution de 140 000 agents territoriaux, diminution qui devrait être essentiellement portée « sur le bloc communal »  qui n’a, selon elle, pas rempli les attentes en terme « de rationalisation et de mutualisation des moyens avec la montée en puissance des intercommunalités » . Ironie de l’histoire : la Cour préconise de ramener les effectifs du bloc communal « à son niveau de 2014 » … c’est-à-dire avant la mise en œuvre des lois Maptam et Notre qui ont, précisément, totalement modifié le paysage intercommunal.

Pour parvenir à ce résultat, la Cour des comptes demande l’application intégrale des 1 607 heures annuelles et la « réduction de l’absentéisme »  (prônant au passage le retour à trois jours de carence pour les arrêts maladie). Ces mesures permettraient selon elles de diminuer les effectifs de 54 000 agents.

Pour le reste, elle compte sur le non-remplacement des départs en retraite, estimant que « la pyramide des âges vieillissante de la FPT présente une opportunité ». Illustration, là encore, de la différence criante de vision entre les acteurs de terrain et la Cour : là où employeurs territoriaux et organisations syndicales voient le vieillissement des effectifs de la FPT comme une crise, les magistrats financiers voient « une opportunité » . On notera au passage que dans sa note, la Cour des comptes ne pense pas à mentionner le fait qu’une diminution des effectifs couplée à une augmentation considérable du nombre de retraités va grever encore un peu plus les comptes de la caisse de retraites des agents territoriaux.

Concernant les économies à faire en matière de rémunérations, la Cour propose plusieurs pistes qu’elle présente comme des « mesures de freinage complémentaires ». Plutôt qu’un gel total du point d’indice, elle propose une « sous-indexation », c’est-à-dire une augmentation du point d’indice inférieure à l’inflation. Elle préconise de même que les indemnités aujourd’hui indexées sur le point d’indice (par exemple l’indemnité spéciale de fonction et d’engagement pour les polices municipales) puisse être tout ou partie désindexée.

Autres pistes évoquées : « Un ralentissement de l’ensemble des avancements de grade et d’échelons »  ou encore « une division par deux du rythme annuel moyen des revalorisations catégorielles » . La Cour se dit également opposée à un retour de la Gipa (garantie individuelle de pouvoir d’achat).

Pilotage centralisé des effectifs

Enfin, les magistrats financiers préconisent « une rénovation du pilotage de la masse salariale » , en remarquant à juste titre que les instances de concertation de la fonction publique (Conseil commun de la fonction publique, Conseil supérieur de la FPT) ne sont pas concertées avant les décisions nationales concernant les rémunérations et « n’ont pas de compétence pour définir une politique salariale assumée et cohérente de la fonction publique ». Ils proposent donc la création d’une « instance de concertation nationale »  chargée notamment de débattre « des projets d’évolution de la valeur du point d’indice et des mesures catégorielles ». 

Beaucoup plus problématique, pour ce qui concerne la FPT : la proposition de mettre en place « un objectif pluriannuel d’emplois ». Vous avez aimé les contrats de Cahors, qui fixaient un objectif maximal de dépenses de fonctionnement pour les collectivités, avec sanctions à la clé ? Vous adorerez les « objectifs pluriannuel d’emplois » , qui reviendraient à plafonner le nombre d’embauches réalisables annuellement par versant de la fonction publique ! 

La Cour sait d’avance qu’une telle mesure appliquée à la fonction publique territoriale serait un accroc parfaitement inconstitutionnel à la libre administration des collectivités locales. Mais elle pense avoir trouvé la parade : ces objectifs pluriannuels ne seraient pas fixés « collectivité par collectivité »  mais « par versant », ce qui laisserait donc les exécutifs locaux libres d’embaucher ou pas. On imagine les effets délétères d’un tel dispositif, qui accentuerait encore un peu plus le phénomène de concurrence entre collectivités et la « course à l’échalote »  qui s’instaurerait entre les collectivités pour réussir à embaucher avant que le fatidique seuil national soit atteint.

On notera enfin que la Cour se contredit en quelques lignes : elle explique en effet, d’abord, que les « objectifs pluriannuels »  seraient fixés par versant et auraient, pour les collectivités du moins, un caractère « indicatif » . Mais trois pages plus loin, elle préconise « d’instaurer des plafonds et des schémas d’emplois au sein des budgets des collectivités territoriales (…), à caractère contraignant » . Cherchez l’erreur.

On ignore évidemment ce que le gouvernement – celui-ci ou celui qui sortira des prochaines élections présidentielle et législatives – fera de ces propositions. Une chose est certaine en tout cas : ce n’est pas ce qu’attendaient les employeurs et syndicats de la fonction publique territoriale, eux qui écrivaient, à l’unisson, la semaine dernière : « Les missions des agents territoriaux ne pourront continuer à être exercées dans de bonnes conditions sans une politique salariale ambitieuse et pérenne. (…) Revaloriser les salaires dans la fonction publique territoriale n’est plus une option : c’est une nécessité sociale, démocratique et républicaine. » 

Suivez Maire info sur Twitter : @Maireinfo2