Comment réformer un système qui a affaibli le pouvoir fiscal local et qui est désormais « à bout de souffle » ? Après plusieurs mois d’auditions, le président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l’Assemblée nationale, Stéphane Delautrette, vient de présenter, mercredi, ses solutions pour redonner aux collectivités locales le pouvoir d'autonomie fiscale que leur garantit normalement la Constitution. 

A travers un rapport et une proposition de loi organique, le député socialiste de la Haute-Vienne compte bien s’attaquer à un système qui est « devenu avec le temps de moins en moins lisible et de plus en plus attentatoire aux libertés locales ». L'objectif est de préserver les capacités d'investissement des collectivités dans la transition écologique et réduire leur dépendance aux transferts de l'Etat - qui n’a cessé de s'accroître ces dernières années.

Une autonomie érodée

« Le pouvoir des collectivités de fixer par elles-mêmes le montant de leurs recettes s’est érodé avec le temps. Dans les années 1980 et 1990, le produit des taxes locales dont les assemblées délibérantes maîtrisaient en grande partie le taux et l’assiette représentait une proportion importante de leurs recettes totales », rappelle Stéphane Delautrette. Aujourd’hui, la part fiscale des ressources qui sont « à la main »  des collectivités a été sensiblement réduite : à 38 % pour le bloc communal, à 13,9 % pour les départements et à seulement 8,5 % pour les régions.

En cause notamment, les suppressions successives d'impôts locaux (taxes d'habitation, foncières et professionnelle) qui ont été compensées par des transferts d'impôts nationaux tels que la TVA ou l’Ifer (imposition forfaitaire des entreprises de réseaux), tout en privant progressivement les collectivités de la maîtrise de leurs recettes. En tout, « la part des recettes fiscales des collectivités issues d’impôts nationaux est aujourd’hui considérable, atteignant près de 80 % pour les départements et 87 % pour les régions », déplore le président de la délégation aux collectivités territoriales qui juge celles-ci désormais « prisonnières d’un système de financement centralisé et soumis à l’instabilité des décisions politiques prises au niveau de l’État ».

La nécessité d’une remise à plat des finances locales fait d’ailleurs l’objet d’une large adhésion, et a encore été défendue récemment par les maires. « Les élus veulent retrouver leur autonomie financière et fiscale, autrement dit être libres de choisir leurs ressources. Cela ne veut pas dire forcément prélever plus de ressources mais disposer du pouvoir de lever l’impôt »  afin de ne pas être sous la tutelle financière de l’Etat, expliquait ainsi le premier vice-président délégué de l’AMF, André Laignel, la semaine dernière, lors d’une conférence de presse dans laquelle l’association demandait au gouvernement de stopper ses ponctions dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2027.

« Les débats budgétaires des exercices 2025 et 2026 ont, en effet, été particulièrement éprouvants pour les élus locaux », reconnaît Stéphane Delautrette dans son rapport, en rappelant qu’à « chaque débat budgétaire, une série de dispositifs non concertés »  sont déployés afin de « réduire l’effort financier de l’État à destination des collectivités ». « Les tensions qui, depuis les années 2010, ressurgissent à chaque PLF [projet de loi de finances] ne sont que les symptômes d’une insuffisante décentralisation financière », assure-t-il. 

Renforcer le pouvoir fiscal local

En créant en mai 2025 un groupe de travail transpartisan sur la question, il souhaite donc reprendre la main après l’échec de la mise en place par le gouvernement de « conférences financières des territoires »  - qui se sont finalement avérées « peu fructueuses »  et se sont résumées à « des échanges décevants avec des administrations centrales peu disertes et trop techniques ». 

Pour tenter de redonner des marges de manœuvre financières aux collectivités, le député de la Haute-Vienne a déjà écrit une proposition de loi organique - annexée au rapport - qu’il prévoit de déposer bientôt à l’Assemblée nationale. Ce texte permettrait d’introduire « une obligation »  pour le législateur de « garantir aux collectivités un minimum de ressources fiscales sur lesquelles elles disposent d’un pouvoir de taux ou d’assiette », explique Stéphane Delautrette. A la différence des fractions d’impôt national sur lesquelles elles n’ont actuellement pas la main.

Pour cela, un ratio d’autonomie fiscale de 20 % pour les départements et les régions et de 40 % pour le bloc communal - qui « ne font que refléter les différences de situation entre strates de collectivités »  - serait instauré. Des planchers de ressources pilotables qui auraient pour effet de « dissuader le gouvernement de poursuivre le “détricotage” de la fiscalité locale entamé depuis les années 1990 »  en la remplaçant systématiquement par de nouvelles fractions d’impôt national.

S’élevant à environ 4,6 milliards d’euros pour les départements, à près de 4,4 milliards pour les régions et 3,9 milliards pour le bloc communal, « les montants de recettes fiscales “pilotables” à transférer aux collectivités sont loin d’être négligeables, mais la cible reste tout à fait atteignable », explique ainsi le député. Lors d’un second cycle de travail, il est prévu que le groupe de travail détermine les impôts qui pourraient être transférés à chacune des trois catégories de collectivités avec un pouvoir de taux ou d'assiette.

Créer une « véritable »  instance de négociation

Afin de rétablir « le lien de confiance »  entre le gouvernement, le Parlement et les collectivités territoriales sur la question des finances locales et qu’il y ait « une véritable négociation entre partenaires », le groupe de travail propose également de créer un organe permanent de dialogue visant notamment à définir en amont du projet de loi de finances les orientations budgétaires applicables aux collectivités. 

« Cela implique de tirer pleinement les enseignements de l’échec du Haut Conseil des Finances publiques locales (HCFPL), qui ne s’est réuni qu’à deux reprises depuis sa création en juin 2023, et des conférences financières des territoires », affirme le député de la Haute-Vienne.

Celui-ci propose donc de créer un « Comité d’orientation des finances locales »  qui remplacerait le Comité des finances locales (CFL) et l’Observatoire des finances et de la gestion publiques locales (OFGL). « Outre les missions actuelles du CFL, ce comité serait chargé de produire des données financières uniques et partagées, de suivre l’évolution des finances publiques locales, de définir en amont du PLF les orientations budgétaires applicables aux collectivités territoriales et d’évaluer l’exécution des mesures adoptées en lois de finances et de financement de la sécurité sociale concernant les collectivités », détaille le groupe de travail, en préconisant l’organisation d'un débat parlementaire annuel d'orientation des finances publiques locales.

« Bouclier de recettes » 

Enfin, ce dernier recommande d’instaurer, via la proposition de loi organique, un « bouclier financier »  limitant à 2 % par an des recettes totales de fonctionnement les réductions de concours financiers de l'Etat aux collectivités.

« En matière de finances locales, le seul moyen d’assurer une certaine prévisibilité des concours financiers de l’État réside (...) dans la limitation de la marge de manœuvre du gouvernement », estime Stéphane Delautrette qui entend bien « rééquilibrer les rapports de force ».

Au-delà des ressources, le député souhaiterait également « garantir à chaque collectivité une part minimale de "dépenses libres" – par exemple, 20 % de ses dépenses réelles de fonctionnement »  afin de « préserver l’effectivité »  de la libre administration.

Mais avant cela, il rappelle que le gouvernement a lui aussi décidé de constituer une mission parlementaire sur « la question transversale des ressources financières locales »  en chargeant celle-ci de proposer « un montant et des modalités de contribution “légitimes, équitables et acceptables” en vue du PLF pour 2027 »  et dont les premières conclusions sont imminentes. Un exercice qui ne devrait « être que le prélude à un nouvel épisode de tensions entre l’État et les collectivités territoriales ».

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